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為切實掌握農村低保制度實施中的第一手資料，進一步完善和規范農村低保工作，民政部近期在全國組織開展了“農村低保百村調查”活動，通過入戶問卷調查等方式，切實掌握實情。民政部日前在黃山召開的農村低保形勢分析會上，安徽、北京、河北、吉林、江西、廣東等十六個省市民政部門的相關調查結果顯示，我國農村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍亟須采取措施解決建立科學有效、簡便易行的低保對象確定方法、建立以制度保障為主、臨時救助為輔的科學救助方式、應盡早解決農村低保工作隊伍和能力建設等三大問題。
家庭收入難于核定
自農村低保制度建立以來，一直將家庭收入核算作為核心手段，輔之以民主評議方式，來共同確定低保對象。各地民政部門普遍反映，家庭收入難于核定的問題已經成為困擾基層低保工作科學高效運行的瓶頸。必須研究建立科學有效、簡便易行的低保對象確定辦法。
調查發現，農村家庭收入難以準確計算。由于賣糧食等實物收入在農村居民收入中占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性；除農作物收成的季節性及受自然災害影響較大等因素外，外出務工人員的增加，增大了收入的不穩定性；我國的個人所得稅制度尚未完善，導致了大量農村家庭收入的隱蔽性。
以農民種植水稻為例，江西省民政廳在調查中發現，鄱陽縣地處平原每年可種植兩季，1畝地每年收入可達800元；而資溪縣地處山區每年只能種植一季，產量也相對較低，1畝地每年收入只有300元左右。即使是同一個地方，種養同一種作物，由于種養水平有高低，每個家庭的收入也是不同的。因此，要精確核實農民的種養殖收入很難。
江西省民政廳調查結果顯示，與城市家庭相比，農村家庭的收入較為隱蔽，很難詳細核實。如農民農閑時做點小工，可以是50元一天，也可以是30元一天，有時候一個月做20天，有時候一個月只做幾天，這些都不是固定的，只有村民自己清楚。還有農民的外出務工收入更難以掌握。
專家認為，以家庭收入計算作為農村低保對象認定的重要手段不適用于農村。一方面全國絕大多數省份的農村低保均采取定額補助方式，那么投入大量工作精力來計算根本無法精確計算的家庭收入，對于對象確定工作意義不大；另一方面，這種方法在制度建設上人為地增加了農村低保對象確認的難度，牽扯了基層大量工作精力，客觀上反而給低保工作的公平、公正帶來了一定程度的影響。
建立科學救助方式勢在必行
從目前各省調查掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協調性。
一方面，隨著進城務工人員的增加，人口的流動性不斷加大，城鄉界限正在變得日益模糊。而目前，在低保保障標準和補助水平上，城鄉差異較大。吉林省在調查中，許多村民反映農村低保補助水平太低，反映低保金太低的占所調查對象比例最高達到92．4％。就吉林省而言，農村低保月均補助水平只占城市的37%，而這種救助待遇的不平等則造成了新的城鄉差別。
另一方面，由于收入核定難，基層在低保對象的認定上，往往回避模糊的家庭收入，而從顯而易見的大病、殘疾等特征入手，圈定低保對象，導致個別雖有成員患大病但家境殷實的家庭也享受了低保。專家認為，從這個角度來看，農村低保的保障面不是小了，而是大了。
從與會各省民政部門提供的調查情況看，各地低保對象中相當一部分是由于疾病、突發事件、自然災害等導致的臨時貧困，而目前由于臨時救助制度尚不完善，致使許多壓力都集中反映到了農村低保工作上。臨時救助的不到位，被迫拓寬了農村低保的保障面，制約了低保對象的動態管理，降低了低保資金的使用效能，影響了保障效果。
與會省市民政廳負責人表示，一方面我們應該將那些“不救不活”的常年貧困對象納入低保保障范圍，大幅度提高標準重點保障；另一方面，應該拿出部分資金重點用于開展臨時救助，使之作為低保制度的補充，從而健全
“退出機制”，改變農村低保“只進不出”的局面，緩解目前低保工作中存在的矛盾。同時，還要加強與相關部門的溝通協調，力爭在不斷加大農村低保和臨時救助力度的基礎上，加強專項救助，做到以農村低保為基礎、臨時救助為補充，與教育救助、醫療救助等專項救助相結合，加強制度銜接與整合，使之統籌協調發展，早日形成覆蓋農村居民的全方位立體救助格局。
應盡早解決低保工作能力建設
吉林省民政廳的調查顯示，目前，吉林省農村低保對象人數已達到100萬人，保障資金也由制度建立之初的9630萬元，增加到今年的7.5087億元，這么龐大的人群和資金量，全省僅由76名專職工作人員來管理，工作人員與低保對象比例為1：10605，難以實施有效的管理。由于沒有統一、有效的組織體系，沒有專門機構、專職人員和專項經費，導致縣鄉兩級對低保對象的管理、低保資金的監管等方面處于缺失狀態，嚴重影響了農村低保事業的健康發展。
以吉林省大安市為例，民政局救災科僅有4人，全市有農村低保對象22939人。除農村低保工作外，該科這4人還要負責全市災情信息管理、春冬救災救濟款物發放、農村五保供養對象審批、農村福利中心管理、農村醫療救助和農村困難戶泥草房改造等多項工作，日常業務量很大，工作人員都超負荷工作，無法對農村低保實施有效的管理。
據廣東省民政廳統計，目前廣東全省21個地級以上市中，只有8個市獨立成立了低保科，123個縣(市、區)中，只有25個市縣(市、區)獨立成立低保股。其他市、縣雖然有少部分成立低保科(股)，但與救災救濟科(股)合署辦公，其余市、縣沒有成立低保科(股)，低保工作由救災救濟科(股)承擔。全省低保工作任務重、低保工作人員少的矛盾比較突出。
因而，相關專家認為，建立自上而下的組織機構，明確人員編制和經費保障，才能從根本上解決低保工作能力建設問題。 |