|
作為政府宏觀調控的重要手段，如何使財政預算更具前瞻性和連續性是各級政府面臨的共同問題。陜西省不久前編制出全國第一個省級五年中期“民生預算”，計劃投入1118億元用于八大民生工程的40個項目，逐年納入當年預算。有關人士稱，這個財政預算編報制度的創新，形成了財政中期預算的雛形，為地方編制中長期預算做了有益的探索。
陜西編制首個省級民生中期預算
在剛剛召開的陜西省地方“兩會”上，代表、委員們發現了一個明顯新變化：陜西省政府沒有宣布將為老百姓辦幾件“實事、好事”，而是推出了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預算報告》，將民生問題納入了國民經濟和社會發展規劃統籌解決，從財政體制上解決了對民生問題持續投入的難題。
陜西省財政廳廳長劉維隆介紹，這個民生預算的出臺緣于省長袁純清的一次調研。作為西部欠發達省份，陜西社會公共事業發展長期滯后。過去省、市政府在每年年初都要宣布為老百姓辦幾件“實事”，盡管社會反響良好，但這種辦實事的方法不少是根據機動財力多少決定的，甚至不用通過人大批準，決策者帶有一定隨意性，不符合預算管理和依法行政的原則。
為改變這一現狀，陜西省2007年6月組織了23個省級相關部門聯合開展民生問題調研，規劃全省民生事業發展的目標、方向和重點，提出了未來五年全面改善民生狀況，重點實施教育、就業和再就業、公共衛生、社會保障、住房保障、基礎設施建設、公益性文化體育設施建設和社區服務體系建設等“民生八大工程”的40個項目。
省財政廳副廳長上官吉慶介紹，“民生八大工程”的40個項目確定后，省財政廳圍繞這些項目在資金需求、財力保障方面進行了認真測算和深入分析，編擬了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預算報告》。這個預算是全省民生發展的一個五年中期預算，也是我國第一個省級“民生預算”，它所提供的數據將會分解納入每一個年度的政府預算。
中期預算是對年度預算的有益補充
據劉維隆介紹，盡管陜西編制的這個中期民生預算只是一個工作性、基礎性的預算，但它所提供的民生數據將會分解納入五年中每一個年度的政府預算，在提請省人大審議通過后就具有法定性和實效性。“與年度財政預算相比，中期預算更具前瞻性和連續性。”劉維隆這樣評價。
我國財政預算主要是年度財政預算，通過預算列出本年度的財政支出。但這種預算帶來的現實問題是，預算編制缺乏前瞻性。上官吉慶舉例說，政府投入的許多項目不是一年能夠完成的，像教育、衛生等諸多事關社會民生的投入，它們都是延續多個年度的持續投入，必須有一個相對長遠的投放預算規劃，年度財政預算只是在既定的收支之間安排資金，很難從連續性和中長期預測的角度考慮某一領域或項目的投入，而中期預算有效化解了這一難題，避免了財政投入臨時性、短期性局面的出現。
中期預算還能夠減輕當前我國財政預算年度設計上的不利影響。我國憲法規定，中央和地方政府預算草案必須經人民代表大會審議通過才具有法律效力，但我們實行的歷年制預算年度，時間跨度為每年的1月1日至同年12月31日，而每年的各級人民代表大會一般在2至3月份召開，這一矛盾造成預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有近1/4的時間執行的是未經法定程序審批的預算，給預算執行帶來諸多問題。
陜西省財政廳預算處處長夏曉中介紹，不少國家和地區在編制年度財政預算的同時，還要編制中期財政預算，并且這個中期預算處于不斷修訂之中，根據每年預算和預算執行情況調整中期預算。
這種中期預算的好處：一是能夠把預算中安排的項目與政府的中、長期計劃相結合，有利于政府活動的開展，使財權與事權結合得更緊密；二是使政府在選擇和安排項目時，分清主次，便于安排財政支出順序；三是對許多跨年度的項目，按項目安排預算，可以根據預測期內的發展變化情況，及時對目標、計劃和預算進行調整。
從制度上讓政府“錢袋子”向民生傾斜
夏曉中認為，陜西編制的第一個省級民生中期預算，其重要意義除了在預算制度上的創新外，最主要的還是從財政體制上解決了對民生問題持續投入的難題，從制度層面上探索了如何保障公共財政向民生傾斜。
近年來，我國稅收收入迅猛增長。從2003年突破兩萬億元、2005年突破三萬億元、2006年逼近四萬億元，猛增到去年突破五萬億元。面對如此巨額財政收入，各級政府該怎么花錢？如何管好這鼓鼓的“錢袋子”？許多有識之士認為，應利用當前國家財政收入大幅度增長的有利時機，積極解決歷史欠賬，重點解決民生問題，實現“財為民用”的公共財政基本要求。
實際上，由于財政預算機制、支出管理機制上的不足，沒有從制度上保障財政支出向民生傾斜，許多地區的民生欠賬仍很嚴重。1994年實施分稅制財政體制以來，我國每年財政收支增長速度在18%左右，接近經濟增速的兩倍，但一些地方政府利用目前《預算法》“年度平衡”規則的漏洞，有多少當年收入就安排多少當年支出，根本沒有“飽帶干糧”意識，而且財政支出隨意性很大，更樂意向政績工程、面子工程投入，而對政績效果不明顯的民生投入動力不足。
解決這些問題，必須從制度層面上下工夫，一方面要對財政支出的絕對規模、相對規模和增量規模有一定的指標控制，另一方面應該編制中長期預算框架，將預算的年度基礎轉向中期基礎，引入在發達國家成熟的規劃預算技術，確保對支出的領域進行追蹤監督。
上官吉慶說，陜西編制民生中期預算后，財政對民生的投入得到了大幅度提高，今后五年，全省用于民生事業的投入為人均3022元，其中財政投入達人均2242元，是前五年人均投入的2.6倍。今年是實施“民生八大工程”的第一年，也是各級投入民生支出增加最多、支出安排壓力最大的一年，當年財政投入將有141億多元，比去年增加34億多元。 |