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2008年初，從地方到中央，“公務卡”成為各級政府官員口中的熱門話題。
在各地陸續召開的地方兩會上，都傳遞出將要擴大公務卡在地方推廣力度的信息。上海市市長韓正在政府工作報告中更是明確提出，上海將全面實行公務卡制度，推進“陽光財政”。
1月30日，中紀委、財政部、中國人民銀行聯合部署全國公務卡改革試點工作，要求160多家中央預算部門和全部省級預算單位2008年全面啟動公務卡試點，明確到2010年，公務卡制度將覆蓋我國從中央到縣級的全部預算單位。
將具有“雁過留聲、消費留痕”特點的公務卡引入公務支出領域，是我國財政預算制度的一大突破。這項旨在防堵公款消費漏洞、預防腐敗行為的制度安排，在實踐中又如何能真正成為一道反腐長城呢？
公務卡改革的上海實踐
去年年底，一條公布在“中國上海”門戶網站上的消息格外引人注目，上面刊載的是《上海市深化推行公務卡制度改革方案》，詳細羅列了上海推行公務卡的時間表和實施細則。
2002年，我國第一張公務卡就是在上海誕生的；六年后，上海終于決心將這項制度在全市推廣。從2008年起，上海將在全市財政預算撥付的黨政機關和事業單位中全面推行公務卡制度，辦公用品、差旅費、培訓費、招待費等原使用現金結算的公務消費，原則上必須使用公務卡結算，以推進上海“陽光財政”體制的形成。
根據《上海市深化推行公務卡制度改革方案》，上海的公務卡由各單位為工作人員統一辦理，公務卡卡種為個人貸記卡，最高信用額度控制在兩萬元至五萬元。各單位可以自行選定發行貸記卡的金融機構作為簽約單位，定期簽訂公務卡合作協議，明確雙方權利義務；而上海市級機關和事業單位公務卡原則上將使用銀聯標準卡。
實行公務卡制度后，上海各單位財政授權支付業務中原使用現金結算的公務支出，包括辦公用品、差旅費、培訓費、會議費、招待費和五萬元以下的零星購買支出等，原則上都應當使用公務卡結算，各單位在進行公務支出消費時，也應當優先選擇具備受理銀行卡能力的商戶。
公務卡的報銷流程與過去也將有所不同：使用公務卡進行公務支出后，報銷人不僅要提供發票等報銷憑證，還要同時上交銀行卡簽購單等銀行卡付款單據，按照原財務報銷程序審批，與供應商、銀行信息核對無誤后辦理報銷，財務人員則必須將發票和銀行卡簽購單等報銷單證作為原始憑證一并登記入賬。
公務卡制度的反腐路徑
在上海一家公務卡試點單位工作的公務員李凌，這樣描述使用公務卡前后出差報銷的區別：過去在外基本使用現金或個人銀行卡消費，回來后只要將車票、住宿費和能夠報銷的餐飲費發票訂在一起，填好報銷審核單交領導簽字后就能到財務處報銷，領到的是現金；現在從訂票開始，能夠刷卡的就要盡量使用公務卡，報銷時不僅要提供消費發票，還要將公務卡簽購單一同上交，經財務審核無誤后，單位會將公務消費金額直接打到自己的公務卡賬上，全程都接觸不到現金。
減少公務消費中的現金支付比例，堵塞腐敗漏洞，是我國推行公務卡使用的一大原因。目前在公務消費中，我國有些部門的現金支出仍占其部門預算的30%左右，預算單位大量提取和使用現金，不僅給預算單位財務管理和公務人員使用帶來極大不便，而且由于許多單位對于公款吃喝等消費支出沒有具體數額規定，給公務消費留下很大漏洞，使用虛假發票報銷或虛開報銷發票等現象屢屢發生。一些單位甚至通過各種方式套取現金，設置賬外賬，以規避監管。
而在使用公務卡后，除了能讓公務員本人和單位更加便捷地辦理支付結算業務外，也為監督公款消費提供了一張電子監控網。財務人員在系統中看到公務卡的消費記錄后，就能將不符合報銷的消費項目剔除，對符合報銷范圍的及時與發卡行結算；而對于個人消費項目，則將由使用者個人承擔還款。這就使公款的用途更加透明，也便于額度控制，能在一定程度上杜絕公務消費中的一些腐敗行為。
上海國家會計學院財稅學專家顏延說，推行公務卡制度雖然只是公務消費結算方式的改革，但對于推行“陽光財政”卻有著積極作用。過去的公務消費結算雙方只有付款人和收款人，而使用公務卡后相當于增加了一個“獨立第三方”，通過電子信息可以記錄公務卡的交易軌跡，便于財政部門的監督和審計部門的監管。
公務卡反腐的現實瓶頸
盡管經由公務卡進行的每一筆公務消費都可以做到“有據可查”，但公務卡說到底仍然只是一項電子信息技術，整個使用過程都是在人的主觀意志下完成的，“技術反腐”的防線依然能被一些不法分子所攻破。就當前情況來看，要讓公務卡徹底發揮作用，至少還有三道瓶頸需要突破。
首先，必須加快銀行卡受理市場建設，提高這些領域和地方的特約商戶普及率，加大POS機具的布放力度。根據中國銀聯的統計，截至去年底我國境內銀行卡受理商戶74萬戶、POS機超過118萬臺，初步形成規模化的銀行卡受理網絡。但是我們應當看到，許多中小城市、中小商戶至今仍是銀行卡網絡中的盲點，只要這些地區和商戶不普及使用銀行卡，本身限額就不是很高的公務卡使用起來就會受到極大的限制，甚至在一些單位成為“沉睡卡”。
其次，公務卡可以有效地杜絕“湊票報銷”，但對虛開報銷發票等現象，公務卡同樣缺乏有效的監督手段。舉例來說，公務員在公款消費后，同樣可以要求經營者為其開具超過實際消費額的發票，并在用公務卡進行支付后要求對方將差額部分支付給他。公務卡刷卡屬于準現金交易，只需經營者的簡單“配合”，仍然有空子可鉆。這就需要財政與工商、稅務部門攜手，加大打擊“虛開發票”的力度。
最后，即使公務卡得到了100%的充分利用，一個預算單位所有的公務消費都通過公務卡來進行，也并不意味著這個單位所有的公共資金都得到了監管。問題的關鍵在于“預算外資金”，按照目前的財稅體制，政府財務除了預算內部分，還有非稅收入，包括行政事業性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等稅收以外的政府收入；預算外資金在許多地方和部門已經成為“小金庫”，上級單位的監管幾乎失控。如果公務卡不能推行到預算外資金的使用，無疑只能起到部分反腐的效用。
上海國家會計學院財稅學專家顏延等專家指出，公務卡只是我國改進財政管理體制、推行“陽光財政”其中的一個手段，絕非抑制職務腐敗的“萬能卡”。要防范公務消費浪費和腐敗，還有賴于將公務消費信息更多置于公眾監督之下，讓權力真正在“陽光下”運行。 |