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改革開放以來，開發區成為不少地方經濟增長的“引擎”�！白猿梢惑w、獨立發展”使開發區具有了靈活、創新的體制優勢，但與此同時，區內、區外的巨大落差，不同功能區的惡性競爭也使開發區呈現出“圍墻經濟”的弊病。
如何破解“圍墻經濟”，使開發區的政策和體制優勢在更大范圍內發揮作用，使其帶動經濟發展的潛能從區內走向區外？近年來，廣州大力推進改革，將經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區四種不同功能的國家級開發區整合在一起，同時又積極探索開發區與行政區的有機整合，形成國內獨特的“五區合一”管理模式，尋求區域的“和諧發展”。
為了避免惡性競爭，同時把各種政策優勢充
分發揮，廣州自1998年開始探索各種功能區的整合。
記者日前在各地采訪時，不少基層開發區的干部反映，目前我國很可能已成為全世界開發區種類最多的國家：自1984年我國首設經濟技術開發區，各種層次、不同功能的開發區，包括經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區、旅游開發區等大量涌現，種類繁多，數不勝數。
一個城市內同時擁有好幾個不同功能的開發區是目前非常普遍的現象，盡管功能不同，優惠政策也各有所長，但招商引資、發展經濟是這些開發區共同的任務。
廣州開發區政研室主任沈奎說，不同開發區由不同的政府機構審批開辦，如經濟技術開發區、保稅區等由商務部門主管，高新技術開發區由科技部門主管，盡管“招牌”不同，但大家的任務卻大同小異，這就難以避免地形成競爭，有時為了爭一個項目，一個城市不同的開發區之間也會“明爭暗斗”，形成“血拼”之勢。
為了避免惡性競爭，同時把各種政策優勢充分發揮，廣州自1998年開始探索各種功能區的整合，先是將經濟技術開發區與高新技術開發區兩個國家級開發區實行合署辦公，此后又先后把兩個國家級的功能開發區——出口加工區和保稅區合并進來。2002年廣州市形成了全國惟一的“四區合一”管理體制，即四塊牌子(廣州經濟技術開發區、廣州高新技術產業開發區、廣州出口加工區、廣州保稅區)，一套管理機構，覆蓋四個區域。
“四區合一”管理體制的成效，主要體現在四
個方面：行政資源整合，政策資源整合，規劃建設資源整合，招商資源整合。
經過幾年的磨合，廣州開發區不同功能區整合的優勢得以充分發揮：資源從分散走向整合，管理從“各自為政”走向高效：2002年以后全區地區生產總值、工業總產值兩項主要經濟指標以兩年翻一番的速度發展。目前，廣州開發區主要經濟指標已相當于90年代初廣州全市的總量水平，成為廣州經濟增長的重要“引擎”。據商務部公布的資料，2004、2005、2006年連續三年廣州開發區的地區生產總值、財稅總收入等主要經濟指標，在全國各國家級開發區中位居前列。
據記者了解，“四區合一”管理體制的成效，主要體現在四個方面：
行政資源整合。以前是三個管委會(廣州出口加工區成立時沒有設管委會，由廣州經濟技術開發區管委會下設管理辦管理)，合并后成為一套機構，人員編制沒有增加。合并前，區和區之間相互的協調成本很大，合并后，掛四塊牌子，公章全部保留，各職能部門全面覆蓋，從而大大節省了行政人員和協調成本，使行政效率大大提高。
政策資源整合�！八膮^合一”后，廣州開發區擁有四個國家級經濟功能區的牌子，在招商引資中，能夠滿足各類投資者的政策需求，吸引各類項目來區內投資發展。如一個跨國公司來我國投資，在投資生產性企業的同時，可能還需要設立研發中心，也可能需要對產品進行分銷，或者保稅生產。按照原來的體制，這家跨國公司將要找不同的功能區，要面對不同的人，而“四區合一”則可以向投資者提供多元的服務，大大節約了投資成本。
規劃建設資源整合。以道路為例，由于分頭規劃，分頭建設，合并前一個區到另一個區往往出現“斷頭路”現象。“四區合并”后打破了行政門檻，實行統一規劃，統一開發和管理，各種配套可以統一考慮。為了使四個區聯成一片，廣州開發區分層次構建了交通網絡，一次性打通各個區塊之間的主干道。在排污、供熱等基礎設施建設上，實行統一規劃、統一建設、全面覆蓋，節省投資成本，實現集約化管理。
招商資源整合。“四區合并”后，避免了過去各區之間的相互競爭，由過去“各自為政”變為一個整體，四個區的招商網絡、招商人才、招商渠道統一在一起，實行產業化招商，形成了招商合力。同時，功能分區更加明確，高新技術項目、一般工業項目和第三產業項目，可以相對分開擺放，可根據各類產業對環境的不同要求，進行開發建設和配套。
從功能區向行政區延
伸：“一個領導中樞，兩條腿走路”。
不同功能區的整合使廣州開發區獲得了加速發展的巨大動力，但與此同時，新的矛盾也隨之出現。
經歷了廣州開發區20多年風雨變革的廣州開發區管委會副主任朱秉衡認為，作為一個經濟功能區，在短期內，或在某一個局部有長足的發展是不難做到的，但如果開發區離開了持續的發展觀來策劃未來，和城市的發展大局不融合起來，就會帶來很大的局限性。廣州開發區自2000年以后，在全國不少開發區發展面臨困難和瓶頸的情況下，取得超常規、爆發式發展，首先就是在思想上突破了“圍墻”，進行重新規劃，實行四區合一，同時對城鄉一體化體制進行了探索。
廣州開發區政研室主任沈奎說，上世紀八十年代我國開發區剛剛起步時，主要功能是吸引外資，興辦現代工業，是希望在原有體制中“殺出一條血路”來，因而把很多的社會事務拋給了地方，是“輕裝上陣”的。但經過二十多年的發展，開發區已經具備了很強的經濟實力，還能把各種麻煩事拋給周邊的行政區不管嗎？
事實上，開發區內與區外的差距正在越拉越大，一些地方流傳著“區內是歐洲，區外是非洲”的說法，而包括征地拆遷、失地農民就業、社會保障、教育、衛生、治安等在內的一系列社會管理事務也成為困擾開發區發展的重要因素，迫切需要依靠所在行政區的力量來解決。2005年9月，廣州市進行行政區劃改革，新設立蘿崗區，將廣州開發區以及周邊原屬于不同行政區域的一些地區劃為蘿崗區管理范圍。
沈奎介紹，構建開發區與所在行政區和諧發展的長效機制，是當前我國開發區發展中遇到的普遍性難題，并沒有一個標準答案，廣州的做法就是采取“一個領導中樞，兩條腿走路”的方法，開發區和行政區采用一套領導班子，實行“統一領導，各有側重，優勢互補，協調發展”的新體制。 |