黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”。這是否意味著集體建設用地入市條件和國有建設用地完全一樣呢?學界的一項研究報告給出了否定的回答。該報告認為,集體建設用地使用權的流轉應規定嚴格的條件和政府審批程序。而對這一觀點,受訪村民6成以上表示認同。
“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”,是國家社科基金重大攻關項目。中南財經政法大學中國農地法律制度研究中心主任陳小君教授領銜承擔了這一項目。經過近4年的調查研究,2013年年底,該《研究報告》出爐。
集體建設用地流轉
用途價格均應管制
按照土地管理法第43條的規定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。使用集體建設用地,限于四種情形:鄉鎮企業建設用地、村民宅基地、鄉鎮村公共設施和公益事業用地。
集體建設用地使用權流轉改革是對這一法條的突破。意味著上述四種情形之外,也可以到“城鄉統一的建設用地市場”,獲取集體建設用地使用權。根據現有法律規定,從土地二級市場獲取國有建設用地使用權無需審批,只需到國土部門登記。那么,獲取集體建設用地使用權,是不是履行登記手續就可以呢?課題組認為:不可以。
課題組給出的理由是:采取審批制,對其交易價格、流轉量、用地目的等進行合理性審查,可以抑制價格投機、大量囤地;可以防止損害集體成員利益或者公共利益;防止對宏觀經濟秩序造成不利影響。
“我們允許集體建設用地使用權市場化流轉,絕不是要鼓勵將集體土地大量地投向建設用地。嚴格保護耕地依然是我們進行集體建設用地使用權流轉制度設計的基本出發點。”陳小君教授說。
試點地區出臺辦法
均不允許開發房產
廣東省是較早對集體建設用地使用權流轉進行試點的省份。早在2005年6月,廣東就出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》,采用的是嚴格審批制。
廣東省規定:“取得農民集體土地進行非農建設,應當符合國家有關產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的,應當落實土地利用年度計劃的農用地轉用指標。”“通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設。”廣東省還明確規定了政府審批程序:“土地使用者應當按照市、縣人民政府建設用地批準文件規定的用途使用土地。確需改變土地用途的,應當經土地所有者和土地、規劃行政主管部門同意,報原批準用地的市、縣人民政府批準。”
其他試點地區,如長沙、杭州、成都、昆明等,均規定了政府審批程序,均規定了不得進行商業地產開發。
禁止集體建設用地搞房地產開發,是城市房地產管理法的規定。該法規定,只允許在取得國有土地使用權的土地上開發房地產。如果在集體建設用地上開發房地產,由于這些房產不能獲得《國有土地使用權證》,只有村民委員會的證明,或由鄉鎮政府發給《集體土地使用權證》,被稱為“小產權房”。而小產權房在當前的法律體系下是不受法律保護的。
村民認同政府審批
反對政府參與分配
陳小君教授領銜的課題組,于2012年7月,對湖北省的72個村莊進行了問卷調查。每個村莊選擇6戶,共發放問卷432份。
對于集體建設用地使用權流轉是否需要“政府批準”,有66.7%受訪農戶認為應當經過政府批準,也有三分之一的受訪農戶表示僅僅需要集體及其成員的同意,無需政府批準。
當被問及“希望集體建設用地使用權流轉收益如何分配”時,由本集體和本集體成員分享支持度最高(59.2%);其次是本集體單獨享有(20.9%)、本集體成員分享(13.2%);而由本集體、本集體成員和地方政府分享(5.3%)、本集體和地方政府分享(0.7%)、本集體成員和地方政府分享(0.7%)的支持度較低。
近80%的村民愿意將集體建設用地使用權流轉收益留一部分給村集體。陳小君教授分析:“大部分村民已經意識到村集體對村莊公共產品和公共服務供給的重要價值。”
村民參與缺乏保障
建設用地亟待確權
集體建設用地使用權流轉的一項基本原則是,使用權人的使用行為必須符合村莊規劃,并不得隨意改變土地的用途。但課題組調研發現,關于集體建設用地的規劃在規劃主體、規劃參與和規劃公開等方面仍存在諸多問題。城鄉規劃法第18條和第22條規定了城鄉規劃、村莊規劃的內涵與制定程序。但在實踐中,村民對于村莊規劃的知曉度和參與度非常低,村莊規劃在報送審批前,經村民會議或者村民代表會議討論同意的實施狀況不能令人滿意。
陳小君教授指出:“村莊規劃的制定過程應當是特殊的決策過程,應當真正落實村民及村民代表作為村莊規劃實施的主體地位,并對參與過程和參與結果進行適時公開,接受村民的監督。”
《法制日報》記者從國土資源部了解到,全國農村集體土地所有權確權登記發證工作已經基本完成。截至2013年5月底,全國農村集體土地所有權登記發證率為97%,其中有24個省份的發證率在95%以上,6個省份在90%至95%之間。
國土資源部副部長、全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組組長胡存智表示,接下來要進一步加大宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作力度,將宅基地和集體建設用地登記發證成果明確作為農村土地管理和集體建設用地流轉的基礎和支撐。
這表明我國尚未完成對集體建設用地使用權的頒證確權。陳小君教授指出:“這一進程應該加快。否則,放開集體建設用地市場,會引發更多的糾紛,影響農民集體合法權益的實現。”