國務院發展研究中心近期公開了其為十八屆三中全會提交的改革方案總報告，在涉及的八個重點改革領域中，土地制度改革包含在內。從披露的內容來看，方案勾勒出土地改革的遠期目標，且部分領域的改革尺度頗大。受此影響，昨日土地流轉概念的相關股票大漲，延續土改概念近期以來的漲勢。
業內人士認為，上述方案大刀闊斧的改革思路，反映了外界對推進土改的強烈預期。城鎮化進程的推進正在倒逼土地制度取得更大突破，隨著地方試點“以點帶面”路徑的明晰，未來一段時間，土地改革領域還將出現更多的動向。
兩改革建議頗具新意
在改革方案對土地政策的表述中，有兩個建議被認為頗具新意。一是在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。在此基礎上，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。
二是改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。上述內容劍指征地制度和土地財政頑疾，其設想頗符合外界的期待。
中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云認為，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推進的各個領域，內容較全面，改革方向設想也符合整體預期。因此，方案適合作為土地制度改革的長遠設想。
但在具體操作環節上，可能面臨諸多問題。鄒曉云表示，土地制度改革屬于深層改革，牽涉利益鏈長，影響面大，不僅涉及到相關法律法規的修訂，而且會受到多個利益群體的阻礙。
以小產權房“轉正”為例，鄒曉云表示，小產權房的土地出讓金按照何種標準繳納尚無標準。若收得太多，可能面臨難以收繳的困境；若收得過少，就有失公平。所以在政策的具體操作中，還需要仔細考量。
多數業內人士認為，在未來土地改革的實際操作中，恐怕不會在短時間內啟動全盤改革，更可能選取適當時機，以特定的切入點入手操作。其中，為規范用地而出臺的城鄉用地增減掛鉤政策，有可能在更大的范圍內鋪開，從試點轉為常態化運行。
城鎮化倒逼制度突破
城鎮化進程的推進在倒逼土地政策更大的突破。一方面，在城鎮化進程中，各地對城鎮建設用地的需求不斷增加，但由于城市建設用地規模有限，地方政府傾向于通過征地的方式，將農村集體土地變更為國有建設用地，從而彌補用地缺口。同時，隨著農村勞動力的流出，大量閑置的耕地、宅基地、農村集體建設用地等需要處置和流轉。
中國證券報記者獲悉，基于上述兩個方面因素，未來土改思路傾向于建立平等的城鄉建設用地市場、規范征地，以及促進農村集體土地流轉兩個環節。在這個過程中，保護耕地紅線、不突破建設用地指標、保障農民權益是政策制定的前提。
由于涉及到征地制度的改革和相關法律調整，加之地方政府阻力重重，要在短期內實現城鄉用地的“同地同權同價”，仍有較大的難度。為彌補國有建設用地的用地缺口，主管部門更傾向于內部挖潛的思路，即促進城鎮低效用地再開發，提高單位土地的GDP產出。事實上，上述方案提出的多項改革措施，均被認為需要逐步推進，而難以在短時間內一蹴而就。
相比之下，在農村集體土地環節，加快農村集體土地流轉將是大勢所趨，且更有可能取得實質性突破。在這一方面，廣東、浙江、海南、福建等省份均有過較為成熟的嘗試，并得到國土資源部的認可。
分析人士認為，在總結各地試點經驗的基礎上，“以點帶面”地推進制度突破，是土改的可行路徑。因此，現有的地方土改嘗試，極有可能作為試點，為制度的突破探路。
“土改”嘗試還將持續
近期，各地不斷推出有關土改的嘗試，并受到市場的持續關注。《廣州市南沙新區條例（草案）》近日起征求意見，正式在官方文件中明確探索集體建設用地流轉試點，并強調重大科技成果研發和產業化項目可以通過租賃、入股和聯營聯建等方式使用集體建設用地。
深圳則在近期鼓勵引導符合規劃的合法工業用地和尚未完成征地補償手續的工業用地，通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式進入市場，從而調配土地利用的結構性缺口。
海南于此前研究制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》，對經批準納入流轉試點的農村集體建設用地，允許農村集體經濟組織或者村民自主開發經營，或者由農村集體經濟組織以轉讓、租賃、聯營合作、作價入股等方式進行流轉，用于旅游、農貿市場、標準廠房等非農業建設。同時，作為將土改與金改結合的重要嘗試，國內首款土地經營權流轉信托近日問世。此外，江西、山東等地也于近期出臺相關文件，加快農村集體土地的流轉。
分析人士認為，在促進農村集體建設用地流轉的政策思路下，未來將可能有更多的城市嘗試推進制度突破。
值得注意的是，此前一些較為成熟的嘗試，未來也有可能面臨政策破局。如浙江的杭州、寧波等地實行的“土地換股權”模式；浙江嘉興在土改中推出的“兩分兩換”（宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障）；廣州在土地流轉中曾推出的“地票”制度。
市場人士認為，盡管土地政策難以在短期內取得根本突破，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的嘗試將繼續以“多點開花”的形式鋪開。