中國農業發展銀行（下稱“農發行”）——中國唯一一家農業政策性銀行，正在以出人意料的面目強勢崛起。商業化、平臺貸款，乃至混業經營，都堪稱它的最新標簽。
“過去三年，通過大量發債，農發行資產大規模擴張，幾乎擴大一倍，業務范圍大大拓展。”一位監管人士近日向《第一財經日報》透露，“這一點始終存在爭議，一些人甚至認為，農發行開展商業性業務是"趁火打劫"。”
上述監管人士并稱，多年來，中央一號文件多次強調農發行在“三農”領域的重要作用；而事實上，農發行的轉型似乎成了下一步政策性金融改革的難點。
平臺貸狂飆
近年來，盡管農發行改革方案尚未明朗，該行早已突破“農業”與“政策性”的屬性，以農業現代化和農村城鎮化為契機，在中長期基礎設施信貸領域迅猛生長，在商業化的道路上疾速前行。
農發行2012年年報顯示，去年年末，該行人民幣貸款余額21844億元，增長16.5%。不同尋常的是貸款結構。去年該行累計發放政策性的糧棉油收儲貸款5384億元。據披露，2012年農發行累放農業農村基礎設施建設貸款2604.6億元，支持項目1788個；該行2007年年報顯示，其全年投放的農業農村基礎設施建設貸款僅為446億元，5年間增長了5倍。
去年5月底，刊登在農發行網站的一篇新聞稿透露，截至2012年5月20日，該行人民幣各項貸款余額20121億元；其中，糧棉油購銷儲貸款余額8588億元；各類農業農村基礎設施建設貸款余額8281億元。
在今年初舉行的農發行全國分行行長會議上，行長鄭暉表示，2013年要大力支持農業農村基礎設施建設，推進城鄉發展一體化。鄭暉稱:“這是我行可持續發展的最大機遇所在，也是我行信貸支農的最大潛力所在。”
所謂農業農村基礎設施貸款，其實質是平臺貸款。農發行在江西省贛州市的“驚艷表現”足以說明一切。
贛州市金融辦網站2011年底發布的一篇通告顯示：截至2011年11月30日，該市納入銀監會“名單制”的地方政府融資平臺67家，有貸款余額的58家，其中農發行贛州市分行支持的29家，占全市地方政府融資平臺的50%，貸款余額占全市融資平臺貸款余額的67%。
農發行湖北省分行的一位人士去年7月曾撰文稱，自2006年農發行以政府融資平臺作為融資對象開辦農業農村基礎設施項目以來，連年實現跳躍式發展。“然而，該類貸款絕大部分信貸資金投入到所謂的政府投融資平臺項目中，信貸風險不容忽視。”
審計署在2010年公布的一份審計報告也印證了這一判斷。審計結果顯示，農發行部分向地方政府投融資平臺發放的商業性貸款存在風險：一是向開工手續不全、配套資本金不到位的建設項目發放貸款；二是有些政府融資平臺采取弄虛作假方式套取貸款。
據審計署調查，2007年至2008年，5戶政府融資平臺企業使用虛假合同和假發票從農發行重慶市分行套取11.72億元貸款。在河南，2008年農發行鞏義市支行在相關項目審批手續不完備的情況下，向當地政府融資平臺發放河流綜合治理項目貸款6.07億元。
混業野心
相較商業性貸款的猛增，農發行政策性貸款基本停止了增長。農發行2011年年報顯示，當年底，該行各項貸款余額18755.50億元，其中糧油貸款余額8305.99億元，占比44.29%；而在2006年末，農發行各項貸款余額8844億元，其中糧油貸款余額7417億元，占比高達83.86%。在此期間，農發行糧油貸款比重縮減近一半。
除了信貸業務的“大變身”，農發行對于投資業務同樣野心勃勃，力圖在混業這條“跑道”上全力追趕。據本報記者了解，從2011年初開始，農發行決定開展投資業務，于是成立投資部籌備組，提出了“投、貸、租、債、期、險、擔保”全面推進的發展戰略，目標是構建“直接投資、銀團貸款、金融租賃、資產證券化、農產品期貨、農業保險、融資擔保”協同發展的模式。
去年8月，農發行總行正式設立投資部；同期，該行醞釀已久的中國農業產業發展基金、現代種業發展基金等產業基金、資產證券化、金融租賃等業務均取得了實質性進展。
農發行并不是第一家探索混業的政策性銀行。近年來，國家開發銀行在金融領域全面開花，通過旗下國開金融、國銀租賃、國開證券等子公司，成為一家匯聚了“投貸債租證”的全能銀行，乃至為大型商業銀行所艷羨。
無論如何，從表面上來看，高歌猛進的商業化轉型，為農發行帶來了不錯的收益。2012年全年，農發行實現經營利潤484.8億元，同口徑同比增長16.6%；賬面利潤179.05億元，同比增長97.5%。
截至去年末，農發行不良貸款保持“雙降”，余額降至217.16億元，減少57.3億元；不良貸款率0.99%，達到銀行業平均水平，下降0.47個百分點。撥備覆蓋率達310%，超過銀行業平均水平；撥貸比3.1%，超過監管標準0.6個百分點。利息收回率達97.2%，增加2.4個百分點。
不過，在上述監管人士看來，“農發行對外宣揚不良貸款下降和盈利，我覺得這是個方向性的錯誤。”
本報記者早前接觸到的一位農村金融專家亦感慨：“看到農發行網站高調宣揚賺了多少錢，我個人感到詫異，因為它是一家服務于"三農"的政策性銀行。”
快速的商業化離不開資金支持。據中央國債登記結算公司統計，從2007年末到2012年末，農發行債券余額從4662.90億元飆升至14763.10億元。在此期間，國家開發銀行和中國進出口銀行亦不甘示弱，同樣擴張強勁。
值得注意的是，從公開信息來看，隨著資產業務規模的擴大，近年來中央政府并未向農發行注資，而后者初始資本金僅為200億元，農發行很可能面臨嚴重的資本金不足。
定位之惑
實際上，自1994年成立以來，中央政府對農發行的定位一直是“搖擺”的，導致其游走在政策性與商業性之間。
本報記者了解到，成立伊始，農發行主要任務是辦理農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，業務范圍涵蓋了主要“三農”領域。1998年3月，國務院將農發行承擔的農業綜合開發與糧棉油加工企業貸款等職能劃撥給農業銀行，農發行主要業務只剩下糧、棉、油等主要農產品收購貸款。
轉折始于2004年下半年，當時農發行獲準開辦農業產業化龍頭企業貸款、糧食加工企業貸款等商業化貸款，重新踏上商業化道路；2006年7月，銀監會批準該行擴大產業化龍頭企業貸款業務范圍和開辦農業科技貸款業務；直到2007年1月，農發行獲準開辦農村基礎設施建設貸款等業務。
在此背景下，2010年，農發行提出“兩輪驅動”發展戰略，一個輪子是指以糧棉油收儲、加工、流通為重點的全產業鏈信貸業務，另一個輪子是指農業農村基礎設施建設中長期信貸業務，將商業化的基建貸款業務提高到與政策性業務同等的位置上。
財政部財政科學研究所所長賈康曾經指出，在轉型壓力以及國開行“商業化”改造目標的強勢引導下，政策性銀行開始向商業銀行看齊，利潤成為主要經營目標，淡化了政策性。
在賈康看來，目前我國還沒有適用于政策性銀行的法律，使得農發行經營活動缺乏法律依據，無論是內部經營管理還是外部關系協調，都處于一種進退失據的狀態。
一位農發行中層人士此前告訴記者，未來農發行將維持政策性定位，同時將采取政策性業務與自營性業務分賬經營的模式，發展方向是由“農業發展銀行”轉變為“農村發展銀行”，繼續推進業務多元化。對此，上述監管人士相對保守：“我覺得農發行還是應該封閉性運行，同時開展政策性和商業性業務顯得有些混亂。”
據央行在《2011年第三季度中國貨幣執行報告》中披露，當年8月，農發行改革工作小組正式成立，標志著該行改革工作全面啟動。時至今日，尚未見到實質性進展。