多年躑躅不前的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度有望在今年內(nèi)破冰。
日前，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了包括72項(xiàng)改革方案、提出明確時(shí)間表的《關(guān)于實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)。其中，將于2014年6月底前出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)備受關(guān)注。
《條例》將由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱“住建部”)會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)起草。《通知》同時(shí)明確，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室于2013年4月底前完成整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)等。
2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”但是目前，相關(guān)法律法規(guī)并未出臺(tái)，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記分散在多個(gè)部門(mén)。
全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠曾參與《物權(quán)法》的起草。他表示，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)分類復(fù)雜，土地有國(guó)有和集體所有之分，按照性質(zhì)分為林地、草地、耕地以及建設(shè)用地，按照區(qū)域和用途又分為農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村承包土地和城市建設(shè)用地。針對(duì)不同類型的不動(dòng)產(chǎn)，林業(yè)部門(mén)發(fā)林權(quán)證，農(nóng)業(yè)部門(mén)發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，建設(shè)部門(mén)發(fā)房產(chǎn)證、宅基地證，國(guó)土部門(mén)發(fā)土地使用權(quán)證。
目前我國(guó)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)將近10個(gè)，在許多城市，實(shí)行房、地分開(kāi)登記：國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)在土地管理部門(mén)登記，其上房屋則在房產(chǎn)管理部門(mén)登記。此外，耕地、草原、林地、海域使用權(quán)等又分散在不同部門(mén)，涉及國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)。
清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯曾經(jīng)參與過(guò)住建部部門(mén)規(guī)章《房屋登記辦法》的制定。他對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，和每個(gè)人的切身利益息息相關(guān)。
“土地和房屋是兩類最重要也是最常見(jiàn)的不動(dòng)產(chǎn)，要確定他們的權(quán)利歸屬和內(nèi)容，必須依靠登記制度，不能說(shuō)你住在這個(gè)房子里或者你站在這塊地上，它就是屬于你的，必須通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記簿把這種物權(quán)狀態(tài)展現(xiàn)出來(lái)。別人要買(mǎi)你的房子，他怎么確定這個(gè)房子是你的？也要看不動(dòng)產(chǎn)登記簿，這一制度對(duì)于保護(hù)物權(quán)人權(quán)利、維護(hù)交易安全、提高交易效率非常重要。”
除了主要的民事功能之外，不動(dòng)產(chǎn)登記制度還發(fā)揮很多附加的行政功能，比如為稅收提供便利，房屋交易契稅就要通過(guò)房產(chǎn)過(guò)戶時(shí)的登記才能征繳，不然可能很少有人會(huì)主動(dòng)去繳納。
學(xué)術(shù)界較為一致的觀點(diǎn)是，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。每個(gè)登記機(jī)構(gòu)都有不同的登記程序，機(jī)構(gòu)不同，程序不同，要求的登記材料也不統(tǒng)一，不僅加大了交易成本，而且會(huì)出現(xiàn)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
全國(guó)人大代表、江西省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張忠厚表示，由于登記機(jī)構(gòu)嚴(yán)重分散，少數(shù)不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉(zhuǎn)讓，也有一些當(dāng)事人將企業(yè)財(cái)產(chǎn)整體抵押之后，又將部分財(cái)產(chǎn)重復(fù)擔(dān)保，使得擔(dān)保權(quán)人在實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)時(shí)受到極大損失。
但是，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度一直步履維艱，這項(xiàng)并無(wú)太大技術(shù)難度的工作在實(shí)際推進(jìn)中頻頻受阻。據(jù)了解，幾年前，該制度在上海、廣州、深圳、重慶四地試點(diǎn)，但也僅限于“房、地登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一”，其他不動(dòng)產(chǎn)登記仍然在各部門(mén)。
孫憲忠認(rèn)為，推進(jìn)這項(xiàng)制度困難，是因?yàn)樯婕案鞑块T(mén)利益，現(xiàn)在從事不動(dòng)產(chǎn)登記的各個(gè)行政部門(mén)，都把自己手中掌握的不動(dòng)產(chǎn)登記信息作為一種行政資源。
在程嘯看來(lái)，無(wú)論是國(guó)土部門(mén)還是住建部門(mén)，目前掌握的土地和房屋登記信息都要為他們各自從事的行政管理工作服務(wù)，如果把土地和房屋的登記信息全部統(tǒng)一到國(guó)土部門(mén)，各個(gè)地方原屬于當(dāng)?shù)刈〗ㄎ氖聵I(yè)單位——房屋交易登記中心也全部移交給當(dāng)?shù)貒?guó)土局，住建部門(mén)要利用房屋登記信息進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，就要到國(guó)土部門(mén)獲取，對(duì)工作會(huì)有一定的影響。
程嘯認(rèn)為，《條例》應(yīng)該明確統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、范圍，“立法的原則是讓廣大民事主體在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)付出的成本最小，建立這一制度對(duì)社會(huì)的震動(dòng)也應(yīng)最小。”
“建立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)是立法最重要的任務(wù)，把登記的基本功能和派生的行政功能分離開(kāi)。因?yàn)槟壳皩?duì)于民眾最重要的不動(dòng)產(chǎn)是房屋和土地，可以把國(guó)土和住建部門(mén)登記的功能拿出來(lái)，建立一個(gè)專門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)，負(fù)責(zé)所有的不動(dòng)產(chǎn)登記。理想狀態(tài)下，人們?cè)谶@個(gè)機(jī)構(gòu)可以了解到物權(quán)人所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)。”程嘯說(shuō)。
比如有個(gè)企業(yè)，土地使用權(quán)在北京，海域使用權(quán)在深圳，采礦權(quán)在新疆，要把這些整體打包抵押，現(xiàn)在需要到每一個(gè)部門(mén)去辦一遍登記，非常辛苦，但將來(lái)到一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以辦好。同樣，和它做交易的人或者提供貸款的銀行，要查它的信用狀況，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)這一塊，只要得到權(quán)利人的授權(quán)，到“不動(dòng)產(chǎn)登記局”去查就可以了。
記者注意到，公眾對(duì)于建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的關(guān)注，很大程度上寄希望于這一制度的建立，能夠?yàn)榉锤峁┍憷Ｌ貏e是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不斷被曝光后，有輿論認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的信息特別是住房信息應(yīng)該放開(kāi)，允許“以人查房”。
接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪的多名學(xué)者認(rèn)為，并非只有我國(guó)法律制度規(guī)定了不允許“以人查房”的原則，普通公民不能“以人查房”是國(guó)際上通行的做法。公眾要求開(kāi)放“以人查房”沒(méi)有法理上的正當(dāng)性，個(gè)人住房信息屬于隱私權(quán)保護(hù)范疇，應(yīng)予以嚴(yán)格保護(hù)，不應(yīng)允許他人隨意查詢。
程嘯認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記制度確實(shí)可以為反腐提供某些便利，但如果為了反腐而搞登記，那很可能反腐不成，登記制度也完善不了。
在他看來(lái)，公眾對(duì)限制“以人查房”表現(xiàn)出的強(qiáng)烈不滿，是因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有建立公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，公職人員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)不屬于隱私權(quán)保護(hù)范圍。反腐可以利用包括住房信息在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，但不應(yīng)讓反腐需求成為建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目的。
程嘯解釋說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度不是強(qiáng)制的，但是如果不進(jìn)行登記，不動(dòng)產(chǎn)就無(wú)法進(jìn)行交易、抵押和轉(zhuǎn)讓，“如果某個(gè)貪腐人員買(mǎi)了房子不辦登記，后果就是將來(lái)想賣這個(gè)房子時(shí)，賣不出去，但他就不登記，你奈他何？”
另外，人們進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)要出示戶口簿、身份證等有效證件。然而，像陜西神木“房姐”龔愛(ài)愛(ài)那樣，有多個(gè)戶口，并且購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)時(shí)提交的戶籍資料都是“真”的假戶口本、假身份證，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能對(duì)這些文件進(jìn)行形式審查。所以，不動(dòng)產(chǎn)登記制度要和其他很多制度共同作用，才能為反腐提供幫助。