正在修訂的《中華人民共和國證券投資基金法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案》)征求意見已于近期結(jié)束，其中涉及到股權(quán)投資基金(PE)的部分修訂內(nèi)容引起行業(yè)廣泛討論。
目前我國PE行業(yè)缺乏專門對應的法律參照，專家認為，應在《修訂草案》中設專章予以規(guī)定。但在具體監(jiān)管細節(jié)方面，建議參照國際成熟市場經(jīng)驗，以嚴格把控投資人準入資質(zhì)為關(guān)鍵點，進一步細化監(jiān)管措施，明確統(tǒng)一監(jiān)管部門，多渠道為我國PE行業(yè)營造健康、可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境。
PE入法引發(fā)行業(yè)集體反對
近期，中國投資協(xié)會股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會等25家股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會向全國人大常委會遞交建議書(簡稱《聯(lián)名建議書》)，認為不應將PE納入《證券投資基金法(修訂草案)》。
記者調(diào)查采訪了解到，《修訂草案》之所以引起PE行業(yè)廣泛質(zhì)疑，是因為修訂后，股權(quán)投資基金可能被納入該法案的監(jiān)管范圍內(nèi)，而且股權(quán)投資行業(yè)的監(jiān)管主體也將隨之發(fā)生變化。
首先，此前我國尚無專門針對PE的立法，《修訂草案》擬將PE作為非公開募集基金的一種納入監(jiān)管之列。
《修訂草案》第107條規(guī)定，“非公開募集基金財產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他證券及其衍生品種。”根據(jù)前期透露出的信號，股權(quán)投資基金可能被納入《證券投資基金法》。
行業(yè)協(xié)會提出的《聯(lián)名建議書》，建議把非公開募集基金財產(chǎn)的證券投資的定義修改為“包括買賣或持有股票、債券，或者國務院依法認定的其他證券”。認為不應將PE納入證券投資基金法，同時認為“證券”的界定權(quán)應在國務院，反對《修訂草案》將其下放到證券監(jiān)督管理機構(gòu)。
其次，我國PE行業(yè)監(jiān)管部門為發(fā)改委，而《修訂草案》第一百條明確“擔任非公開募集基金管理人，應當經(jīng)國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)注冊或者基金行業(yè)協(xié)會登記。”這意味著，如果PE被納入該法案監(jiān)管后，監(jiān)管主體可能變成證券監(jiān)督管理機構(gòu)。
“業(yè)內(nèi)擔心監(jiān)管主體的變化可能導致未來行業(yè)政策方向發(fā)生改變。”第三方研究機構(gòu)清科研究中心高級分析師林婉婷認為，證券監(jiān)管部門對證券基金的監(jiān)管往往較嚴格，但發(fā)改委對于PE行業(yè)監(jiān)管相對寬松，更注重行業(yè)自身的發(fā)展創(chuàng)新。如果監(jiān)管部門發(fā)生變化可能對我國PE行業(yè)發(fā)展帶來一定的不確定性。
作為《聯(lián)名建議書》參與協(xié)會之一，上海市創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會秘書長錢維锠表示，證券投資基金投資于公開交易的證券；股權(quán)投資基金投資于非公開交易的股權(quán)。兩者有著實質(zhì)性不同，不能混為一談，按照國際慣例應采取分開立法，分開監(jiān)管。
我國PE法制建設不可或缺
我國現(xiàn)行《證券投資基金法》2004年實施，八年來中國證券基金業(yè)發(fā)展迅速，市場實踐已遠遠超越了原有證券基金法的規(guī)定，有必要進一步改進完善。此外，近年來我國PE發(fā)展迅速，而由于監(jiān)管法律不健全導致行業(yè)出現(xiàn)諸多亂象，這也要求我國對PE行業(yè)加強法制建設。
“此次《證券投資基金法(修訂草案)》將私募股權(quán)基金納入規(guī)范，并制定綜合的投資基金法，這是基金立法的初衷和愿望。”全國人大財經(jīng)委辦公室副主任王連洲認為，未上市公司的股權(quán)也屬于以股份數(shù)額交易的，這就意味著在此所稱的“基金”，不僅可以投資上市交易的證券，也可以參與未上市公司的股權(quán)以及房地產(chǎn)、貴金屬、收藏品、外匯等投融資活動。
全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，近年來非公開募集基金快速發(fā)展，但設立和運作缺乏法律依據(jù)，導致資金募集和投資行為不規(guī)范，容易損害投資者權(quán)益，更有少數(shù)違法犯罪分子借私募之名行“亂集資”之實。正是基于此，《修訂草案》對“證券投資”一詞的范圍進行了擴展性的創(chuàng)新界定。
金融危機之后，加強對金融領(lǐng)域監(jiān)管已成為全球趨勢。美國樂博律師事務所合伙人彭川告訴記者，2008年金融危機后，美國也加強了對PE的監(jiān)管。2010年正式生效的《多德弗蘭克法案》要求除創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)(VC)之外的PE需要登記注冊，由美國證券交易委員會(SEC)監(jiān)管，而此前除了已上市的PE之外，其他是不需要登記注冊并做公開披露的。
中國人民銀行金融研究所所長金中夏介紹，金融危機后，歐洲頒布了針對另類投資基金經(jīng)理人的監(jiān)管指令。總體來看，全球主要市場都在對行業(yè)加強監(jiān)管和評估，防范系統(tǒng)性風險。
PE監(jiān)管不宜矯枉過正 規(guī)范投資人資質(zhì)為關(guān)鍵
PE已成為我國金融市場一股不能忽視的力量。專家認為，需要將之納入系統(tǒng)化的監(jiān)管環(huán)境。但監(jiān)管措施不宜矯枉過正，應更具針對性，允許部分符合國家鼓勵政策的機構(gòu)享有適當?shù)幕砻鈾?quán)。
彭川認為，PE的監(jiān)管應更具針對性，可按照其投資目標的不同而采取不同的監(jiān)管政策，比如，對可以投資于二級市場的PE機構(gòu)應加強監(jiān)管，而對于主要投資于國家鼓勵的初創(chuàng)型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金，在政策上給予更多優(yōu)惠以及適當?shù)幕砻鈾?quán)。
同時，在專業(yè)人士看來，立法規(guī)范PE行業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于嚴格把控投資人的準入資質(zhì)，避免中小投資者被誘惑參與這一高風險行業(yè)。
“嚴格管控PE行業(yè)出資人準入門檻，是國際PE監(jiān)管的慣例，也是我國應該參照學習的關(guān)鍵點。”一位國際股權(quán)投資機構(gòu)的高管告訴記者，美國對股權(quán)投資基金監(jiān)管的重點在于市場準入環(huán)節(jié)，對參與股權(quán)投資基金的投資者資格進行嚴格規(guī)定。
對此，彭川也表示，法律制定的出發(fā)點應是保護小投資者的利益，不受監(jiān)管的PE的主要投資人應嚴格設定為具有一定風險承受能力以及風險鑒別能力的個人及機構(gòu)投資者。如美國證券法中定義的合格的個人投資人需要滿足凈資產(chǎn)超過100萬美元(不包括主要住所)、近兩年個人年收入20萬美元以上或夫妻年收入30萬美元以上等條件。
此外，在推進行業(yè)立法的同時，專家認為，行業(yè)自律起到的作用也極為重要。
中國投資協(xié)會名譽會長、全國人大原副委員長成思危認為，PE立法可以先由政府法規(guī)初步規(guī)定，通過實踐和發(fā)展來實現(xiàn)最后目標。但必須認識到股權(quán)投資基金的道德風險，加強行業(yè)自律。推進國家股權(quán)投資基金的發(fā)展，需要政府的支持和引導，但不要完全靠政府，而更多的依靠行業(yè)、民間自己的力量。