|
社會保障制度既能化解可獲得性消費風險，但也會引致新的公共風險。在不確定的世界中，風險無法消除，我們能做的只能是權衡風險——規避大的風險，選擇小的風險。歷史地看，世界各國社會保障制度的建立和完善無一例外地都是消費領域的公共風險在危機的推動下實現的。從這樣一個視角來觀察，作為后建立社會保障制度的發展中大國，如何進一步健全我國的社會保障制度，應有風險思維，應以我國新時期的公共風險為導向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑。
個人消費風險與公共性消費風險
個人消費風險
個人消費風險是指居民個人通過自己的勞動滿足其基本生活需求過程中所遇到的消費不確定性導致的。
個人消費風險在不同的歷史時期和發展階段有不同的表現，但就其狀態而言，發達社會要比不發達社會更加擴散。如農業社會時代，個人消費風險主要來源于個人或家庭成員生、老、病、殘、傷等而導致的生活困境以及自然災害、戰亂等帶來的生存危機；而現代工業社會，在農業社會存在的致險因素基礎上，又出現了因工業事故、職業病、失業、產品質量不安全、環境污染等因素而導致的新的消費風險。
公共性消費風險
公共性消費風險，或者說消費領域的公共風險是由居民個人消費風險積聚轉化而來的。所謂“公共風險”，即能夠產生“群體性(或社會性)影響”、又無法由社會個體承擔的風險。
1.公共性消費風險的內容
從內容上看，公共性消費風險包括三種：
一是可獲得性風險——買不起的風險。即沒錢或錢不夠而買不起的風險，如食品、教育、醫療、養老等，如果沒錢就不能消費。在歷史發展過程中，這類風險主要依靠家庭、家族或社區居民相互之間的幫助來化解，以及社會的慈善機構來分擔部分風險。但隨著工業化和城市化的推進，社會化和公共化程度不斷提高，經濟社會系統變得日益復雜，其不確定性也大大擴散，使居民個人的可獲得性消費風險隨之增大。在這種情況下，僅僅依靠家族、狹小地域范圍內的居民互助，或依靠商業保險，已經顯得遠遠不夠了，政府的介入已經不可避免。
英國、德國這些工業化、城市化較早起步的國家，也是政府率先介入居民消費風險的分擔，即通過建立社會保障制度來化解公共性消費風險，以規避對經濟社會帶來的沖擊。這樣就截斷了公共性消費風險的蔓延，可以避免產生更大的公共風險或變成現實的危機。
當歷史的經驗升華為一種價值觀，并成為國際社會的主流價值觀時，保障每一個居民個人的基本消費就成為了政府不言而喻的法定責任和道德義務。對于那些起步較晚的、或正在推進工業化的國家來說，政府分擔居民個人消費風險的責任就不再需要通過公共性消費風險或危機實際發生之后才獲得這種認識。在現代社會，以政府為主體來分擔居民個人消費風險已經成為天經地義的事情。
二是可及性風險——買不到的風險。即有錢也買不到所期望的產品和服務的風險，如潔凈的水和空氣、流行病防治、宜居的環境、良好的治安、放心的消費等。這種可及性消費風險從一開始就是公共風險。
三是信息不對稱風險——買得到，但不安全的風險。對如汽車、各種家電、家具、食品、藥品的質量以及醫療、教育的有效性等，由于受知識分工的限制，人們對此類消費品的質量和安全性是不清楚的，往往是被動接受，等到出現了嚴重后果才知曉。這類消費風險只有依靠政府的嚴格監督和嚴密的法律體系才能把消費者與消費對象之間的信息不對稱風險降到最小。
2.公共性消費風險與公共消費
由于消費者所處環境過程的不確定性、多樣性和復雜性，產生公共性消費風險的路徑也是多樣而復雜。現代經濟社會的復雜性在呈幾何級數擴展，不確定性成為其越來越顯著的本質特征。由此而衍生的公共性消費風險也會層出不窮，原有風險化解了，新的風險又會產生。但從一定階段的公共性消費風險狀態來觀察，主要的原因是與政府提供的公共消費相聯系不足，尤其是社會性消費不足。
從消費的變化趨勢來看，公共消費的作用越來越重要，除了保險市場、慈善機構可以分擔部分消費風險之外，其余的消費風險都會以公共風險的形式依賴于公共消費來化解。這不僅表現在消費對象方面，如食品藥品、教育、保健、住房；也反映在消費環境方面，如生態環境、社會治安等。公共消費的擴大可以促進居民消費水平與質量的提高，公共消費不足則會給居民帶來消費風險。我國一度推行的公共領域市場化改革，如教育產業化、醫療衛生市場化，雖然縮減了公共消費支出的壓力，但給居民消費帶來了一系列風險，導致居民消費長期處于相對萎縮狀態。我國社會最終消費率這些年來之所以不斷下降，于此密切相關。
社會保障制度的功能是防范可獲得性風險
在上述三類公共性消費風險中，第一類風險即消費的可獲得性風險在現代社會主要是依靠社會保障制度來防范的。
在沒有建立社會保障制度以前，可獲得性消費風險的化解主要有以下途徑：一是家庭，二是家族和鄰里互助，三是慈善，四是商業保險。
但與不斷增大的可獲得性消費風險相比較，上述方式顯得力量不足。更重要的是，可獲得性消費風險漸漸轉化為公共風險，對社會穩定、經濟增長產生越來越大的負面影響。例如我國十多年來國民消費率的不斷下降，導致了內需的萎縮，使宏觀經濟變得脆弱，可持續風險加大。發達國家都曾經歷過消費萎縮所導致的公共危機。在這種情況下，以國家的力量來分擔和防范這類消費風險成為世界上多數國家的選擇。社會保障制度也就應運而生。
社會保障制度一旦建立起來，作為一種工具，其作用的直接指向是消費風險，收斂了公共性消費風險，同時也降低了整個經濟、社會的不確定性，起到了防范其他公共風險的作用。
從公共消費對居民私人消費的影響來看，前者對后者具有“擠入效應”和“對沖效應”。社會保障提供的公共消費，減輕了家庭的負擔，如老人、失業、傷殘等風險成本轉換為公共承擔，這樣就可帶動居民私人消費。無論是在經濟危機時期，還是遭遇個體私人風險的情況，家庭消費都不會因此而急劇萎縮。同時，社會保障提供的公共消費化解了公共性消費風險，對沖了居民對未來預期的不確定性，從而有利于穩定當前的消費行為。“擠入效應”與“對沖效應”綜合產生的效果是穩定社會消費需求，而且對短期消費需求與長期消費需求具有粘合的作用。這同樣有利于收斂經濟風險。
公共性消費風險是推動社會保障制度建立和完善的動力
作為一種正式的制度安排，社會保障不是一日建成的，是在一個多世紀的歷史過程中逐步形成和不斷完善的。各種不確定性引致的公共性消費風險，成為社會保障制度成型的原始動力。
18-19世紀工業化與德國社會保險制度的建立
18-19世紀工業革命時期，大機器廣泛使用，雇工也大量增加，技術與設備的簡陋，加上資本家為了獲取最大利潤以強迫工人在有毒有害的環境中作業，致使工傷事故不斷發生。大量傷病使許多家庭陷入生存危機。社會矛盾也就隨之加深。因此，通過安撫受傷者及其家庭來化解這種公共風險，成為當時亟待解決的問題。1883年德國《疾病保險法》首先獲得通過。1884年，《工傷保險法》也獲得通過。至此，社會保障制度從濟貧、救助階段上升到保險階段。
20世紀30年代世界性經濟危機與美國社會保障制度的建立
1929-1934年爆發了歷史上最大的一次資本主義世界性經濟危機。嚴重摧毀了美國的經濟，也嚴重摧毀了許多美國家庭的消費。“失業，僅次于戰爭，是我們這一代蔓延最廣，噬蝕最深，最乘人不防而入的惡疾，是我們這個時代西方特有的社會弊病。”由于胡佛領導下的聯邦政府面對大蕭條無所作為，對各州的救援行動也沒有給予響應，美國許多家庭的生活狀況達到了崩潰的邊緣，最終導致了胡佛的下臺。1933年羅斯福就任美國總統時，全國面臨著騷亂、暴動甚至革命的危險。
羅斯福上臺之初采取了兩條措施來應對大危機：一是舉辦公共工程；二是實施了一系列社會保障項目。羅斯福把整個聯邦政府都投入到救助的社會運動當中，舉辦了大量的公共工程，為成千上萬失業者提供了就業的機會，部分居民消費狀況有所改善。1933年5月，羅斯福簽署了“聯邦緊急救濟法”，并依據該法建立起第一個全國性救濟機構“聯邦緊急救濟署。”政府把緊急救濟的重點放在緊急救助項目，但是實際上涵蓋了失業救濟的所有方面。羅斯福政府的政策化解了公共性消費危機，打消了美國社會彌漫的悲觀失望情緒，成功恢復了人民對國家基本制度和經濟狀況的信心，阻止了危機的惡化和蔓延。但是，由于“聯邦緊急救濟法”僅只是一種臨時性急救措施，在舉辦的公共工程完結之后，大約400萬人又重新加入了失業的行列。這迫使羅斯福考慮更加長遠的措施，這些措施不僅要包括緊急時期的救助計劃，還要有防止危機再次發生時的基本消費保障計劃。
1935年8月14日羅斯福簽署了《社會保障法》。該法為美國社會設置了兩道防線：繳費性的社會保險和公共援助。該法確立了老年保險(撫恤金)、需要幫助的老年人的公共援助、失業保險(補償金)、孤寡、殘障兒童和盲人的公共援助以及資助州和地方公共健康事業的聯邦項目。成立了聯邦社會保險署，管理全國社會保障事務。“新政”使美國基本上擺脫了經濟危機，挽救了美國的自由資本主義。
二戰以后的社會危機與英國福利國家的形成
發端于美國上世紀30年代的大蕭條嚴重打擊了英國的經濟，使英國經濟長時間陷入十分困難的境地。二戰爆發后不久，英國的經濟受到極大破壞，人民生活貧困，處境悲慘，而英國傳統的舊的濟貧制度已經不能滿足需要。1942年，英國根據著名的《貝弗里奇報告》開始對社會保障制度重新建設。報告中確定了個人和家庭的最低消費支出需求，包括食品、衣物、燃料、照明、房租等。從1945年開始，英國政府又先后頒布《社會保險法》、《國民衛生保健服務法》、《家庭補助法》、《國民工傷保險法》、《國民救濟法》以及主管國民保險部門的《國民保險法》，加上其他有關政策法令，使英國成了社會保障法律最完備的國家。英國的保障制度包括人民生活的方方面面，形成了一個完整全面的、從搖籃到墳墓的國民保障體系。
社會保障引致的公共風險
社會保障是一個復雜的制度體系，一方面，它化解了公共性消費風險，避免了公共性消費危機對經濟、社會的沖擊，另一方面，它也引發了新的公共風險。一般而言，有三個方面，即道德風險、過度保障風險和剛性風險。
道德風險
斯蒂格里茨在研究保險市場時發現了一個經典的例子：美國一所大學學生自行車被盜比率約為10%，有幾個有經營頭腦的學生發起了一個對自行車的保險，保費為保險標的15%。按常理，這幾個有經營頭腦的學生應獲得5%左右的利潤。但該保險運作一段時間后，這幾個學生發現自行車被盜比率迅速提高到15%以上。這是因為自行車投保后學生們對自行車安全防范措施明顯減少。在這個例子中，投保的學生由于不完全承擔自行車被盜的風險后果，因而采取了對自行車安全防范的不作為行為。而這種不作為，就是道德風險。
政府通過強制性手段實施的社會保障能夠有效地避免逆向選擇，但不能有效地防范道德風險。只要風險與利益存在不對稱關系，道德風險就不可避免。因此，道德風險存在于任何一種社會保障制度當中。
過度保障風險
20世紀70年代以來，西方工業化國家，特別是北歐福利國家逐漸出現了社會保障危機，一方面是這些國家的社會保障支出日益龐大，入不敷出；另一方面，這些福利國家的企業負擔愈益加重、成本提高、積累不足。社會保障支出過高，制度缺乏效率所導致的公共風險——經濟增長放緩、經濟脆弱性加大——已經有所擴散。因此，社會保障水平要量力而行。
國內、國際文獻中關于社會保障水平問題的研究很多，例如，有學者(穆懷中，1998)根據老年人口、失業率等參數，運用道格拉斯生產函數提出了社會保障適度水平的測定模型，并依據此模型測定我國現階段社會保障支出占GDP的上限為26.16%。要找到一個最優的社會保障水平也許難以做到，但關注一定時期社會保障的經濟承受能力卻是十分必要的。尤其是對我們這樣一個發展中大國來說，使社會保障水平保持在經濟承受能力的范圍之內，是經濟、社會可持續的前提條件。
剛性風險
社會保障水平具有剛性，只能調高不能調低，保障基線一旦上去，往回調往往引發巨大風險，這使得社會保障水平越來越高。如果起點過高，或者社會保障支出增長過快，超出政府財政的承受能力，一旦形成騎虎難下、進退維谷的態勢，財政風險、社會壓力、經濟衰退等公共風險就會接踵而至。倘若維持不斷增長的保障水平，就必須增加稅收，對經濟增長、就業產生負面影響，還有可能引發社會矛盾。但如果降低社會保障水平，其政治風險更大，嚴重時可能會造成政府更替。
1978年的第二次石油危機嚴重沖擊了英國的經濟，而此時已經經過幾十年發展的社會保障制度又成了英國的一個沉重包袱。1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺。撒切爾和保守黨政府試圖通過改革社會保障制度以擺脫經濟困境。從1979年開始，陸續削減了一系列福利開支，這樣的改革付出了沉重的代價，改革“引起了工人的普遍反對，引發了罷工浪潮。撒切爾政府在負擔沉重的社會保障制度面前舉步維艱，該政府也在1990年的大選中失敗。
(作者單位均為財政部財科所)
劉尚希，男，1964年9月出生于湖南省桃江縣，現為財政部財政科學研究所副所長、研究員、博士生導師。國務院政府特殊津貼專家。作為改革開放后培養出來的新一代博士，注重經濟學研究的實踐性和本土性，從我國改革與發展的實踐出發，撰寫了一系列論著、論文、調研報告和政策建議，其內容涉及宏觀經濟、收入分配、公共風險、財政風險、公共財政、公共政策等方面。
社會保障的經濟性功能
平衡需求功能。社會保障通常還被稱為調節經濟的“蓄水池”，具有非常有效的平衡需求的作用。當經濟衰退而失業增加時，由于失業給付和社會扶助，抑制了個人收入減少的趨勢，增加失去職業和生活困難的人們的購買力，從而具有刺激有效需求的作用，一定程度上促進了經濟復蘇；而當經濟高漲失業率下降時，社會保障支出相應縮減，社會保障基金規模因此增大，減緩了社會需求的急劇膨脹，最終又使社會的總需求與總供給達到平衡。
中外社會保障制度所發揮的作用
縱觀世界各國，可以發現這樣一個有目共睹的現象，即凡是追求社會公平并想獲得和諧發展的國家，必定高度重視社會保障制度的建設；凡是社會保障制度健全、完備的國家，都可以說是和諧發展的國家。19世紀80年代在德國產生，就是為了化解當時尖銳對抗的勞資矛盾和緩和德國工人階級的反抗，迄今全世界已有170多個國家不同程度地建立了自己的社會保險制度。 |