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拆遷變法:求解城市發展之道
    2010-04-06    作者:傅達林    來源:經濟參考報

資料照片

    一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場毗鄰、街寬路潔,和諧的指標更體現在生活在這座城市里的人是否舒適、安定,其權利是否受到法治化保障。

  三月的“兩會”,民意澎湃。在人民網兩會調查中,“依法拆遷”位居百姓關注話題的第二位,而被稱為“新拆遷條例”的《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》,也成為代表、委員們熱議的焦點。如何在拆遷變法中求解城市發展的和諧之道,成為擺在中國現代化道路上的一道法治考題。

  遷拆中應區別對待的公共利益與商業利益被刻意混同,在缺乏正當程序與公正補償的前提下,“野蠻拆遷”與“暴力反抗”成為近年城市化改造歷程里抹不去的關鍵詞。

  遼寧被拆遷者一怒之下捅死前來強拆的保安;上海的被拆遷戶女主人潘蓉在屋頂拿燃燒瓶和當地政府組織的拆遷隊對峙;成都金牛區女企業主唐福珍面對強拆在屋頂自焚……歲末年尾,有關暴力抗拆的畫面接二連三地進入公眾視野。
  這些個案無疑刺痛了社會的神經,讓沸騰的輿論對暴力拆遷發出了集體聲討。法治社會,任何社會沖突都應退守法內途徑解決,“以暴制暴”顯然不是一個成熟公民所選擇的維權方式。在與公權的對抗中,處于絕對弱勢的公民個體寧愿選擇“以命相搏”,足以折射出我們的制度框架內利益疏導機制的某種梗阻,以及背后整個權利與權力生態的惡化。
  自上個世紀末以來,隨著我國城市化進程的加快,一種以權力為動力的“推土機經濟”大行其道。于是,遷拆中原本應區別對待的公共利益與商業利益被刻意混同,在缺乏“正當程序”與“公正補償”的前提下,公民“服從的義務”被強調到極點。由此,“野蠻拆遷”與“暴力反抗”就成為近年來城市化改造歷程里始終抹不去的關鍵詞。

  立法是一項利益博弈的過程,對于拆遷變法而言尤其如此。如何提高拆遷變法的正義性,都還有待于立法部門在透明化的多方博弈基礎上作出權衡。

  去年12月7日,北大法學院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星和陳端洪五名學者向全國人大常委會遞交了《關于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》,建議立法機關對《拆遷條例》進行審查,撤銷這一條例或建議國務院對《條例》進行修改。7天后,北京億嘉律師事務所律師呂國華也向全國人大常委會遞交建議函,建議撤銷《拆遷條例》并進行拆遷立法。
  北大的五位學者上書后不久,受邀參加國務院法制辦召開的《拆遷條例》研討會議。今年1月20日,國務院法制辦再次邀請8位學者參加座談會,討論的條例草案名稱已由去年12月16日的《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》,更名為《國有土地上房屋征收和補償條例》,同時草案文本中“拆遷”一詞沒有再出現在文本中,轉而由“搬遷”一詞取代。
  1月29日,《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》終于面世,國務院在其官方網站公開征求意見,意見稿共五章四十一條,分別對適用范圍、征收程序、征收補償、關于非因公共利益的需要實施的拆遷等問題予以了明確規定。從1月29日到2月12日15天內,共有13437人次登錄國務院法制辦官方網站法規規章草案征集意見系統,創下迄今為止國務院行政立法征求公眾意見參與人數之最。
  對于新條例草案的誕生,輿論給予了充分肯定。新的立法將使整個拆遷思路發生“根本性變化”,由“拆遷”到“征收”,法規名稱變化的背后,乃是整個行政立法理念的轉型,即從授予政府強大拆遷權的“保權法”改為尊重公民私產的“控權法”。
  但與此同時,對于新條例能否終結“暴力拆遷”,輿論也表達了諸多憂慮。尤其是立法中“公共利益”的界定更是成為最大的困擾。從立法過程透露的信息看,“公共利益”的界定背后涉及政府權力的“空間”以及巨大的地方利益,其阻力可想而知。
  “‘新拆遷條例’出臺,并且是有實質制度改革方案的出臺是可預期、可期待的,不會等太久。但其出臺以及方案出臺后的執行,也許將遭到很多阻力!比珖䥇f委員馮世良在與記者探討“新拆遷條例”時說。
  而據“兩會”代表、委員透露,現在地方政府都存在擔心,擔心拆遷難度增大,地方財政收入受到影響。馮世良說,政協委員在參加兩會之前,就有地方官員打預防針,“你們要考慮參加兩會時說話嘴下留情,什么都需要錢,地方財政靠什么,就靠賣地、建房這點兒東西”。還有市長致電建言學者訴苦,“如果新條例出臺,市長就沒法做了”。
  除了地方利益的橫亙,立法本身還存在諸多問題。有專業人士就認為,“征收條例應明確土地使用權的補償”,從公平的角度來說,“房”和“地”是一體的,但征收的本質是“征地”!胺俊笨偸窃谫H值,“地”卻相反,每年都在升值。因此,房屋征收如果撇開“地”而僅對“房”進行評估,那么這樣的評估結論是不完整的,補償結論也往往很難被接受。既然你把別人的使用權拿回來,那么這個“建設用地使用權”實際是一種財產性的權利,是需要補償的。
  而在國家行政學院法學部副主任楊小軍教授看來,征求意見稿只是涉及“國有土地”,不會對集體土地上房屋拆遷問題有什么幫助,這是一個很大的缺陷和問題。他建議加入集體土地房屋拆遷的內容,比如,可增加一個條文,規定農村集體土地上房屋的拆遷補償,參照適用國有土地上房屋征收與補償的條件和標準等。
  另外還有許多學者稱房屋征用條例“第40條”違憲,讓商業拆遷混入了“征收條例”。
  立法本是一項利益博弈的過程,對于拆遷變法而言尤其如此。如何提高拆遷變法的正義性,都還有待于立法部門在透明化的多方博弈基礎上作出權衡。但無論如何,在輿論對拆遷制度多有詬病的背景下,政府立法部門“聞風而動”,都向社會釋放出一個積極信號:新的《征收條例》有望重還公民私產應有的法律尊嚴。

  司法乃公民權利的最后屏障,也是控制現代行政權膨脹的最有效手段;獠疬w糾紛離不開司法制度的進一步改革與完善,離不開一個獨立而有威信的司法系統的崛起。

  良法的制定固然值得期待,但有了良法并不一定就能達致良治狀態。良法出臺后如果得不到很好的貫徹執行,如果公民的私產依然受到政府強拆的威脅,我們又該如何尋求正義?
  法治框架內的社會沖突無可避免,再公平的“正義分配”形式都不可能徹底消除利益糾紛。所以,現代法治所追求的和諧目標不是“零沖突”,而是引入獨立而權威的第三方解決機制,以令人信服的方式公平處理各種利益矛盾,這種機制就是司法。
  根據法治原則,房屋征收和拆遷由于涉及的是剝奪公民的財產甚至自由,其行為最終理應受到司法審查,以防止權力濫用并為相對人提供救濟。要從根本上打通“民告官”的救濟渠道,由法院對強制拆遷進行司法審查,并讓所有的拆遷爭議都能進入司法程序。
  然而,這種良好的愿望必須有一個前提,就是我們的司法系統必須能夠勝任化解拆遷沖突的重任。但是反觀我國現行的司法體制,司法機關既無人事上的自由意志,又無財政上的獨立保障,司法系統深深嵌入地方權力格局之中,民間甚至有地方法院是“地方的法院”之譏諷。在這種背景中,即便拆遷立法疏通了司法渠道,但實際生活中司法能否做到獨立裁判,則不免讓人擔憂。例如在媒體披露的黑龍江東寧強拆事件中,即便引發了拆遷戶被打甚至自焚等諸多沖撞,但公檢法等部門領導卻全部表態稱全力支持強遷。
  司法乃公民權利的最后屏障,也是控制現代行政權膨脹的最有效手段;獠疬w糾紛離不開司法制度的進一步改革與完善,離不開一個獨立而有威信的司法系統的崛起。

  一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場毗鄰、街寬路潔,和諧的指標更體現在生活在這座城市里的人是否舒適、安定,其權利是否受到法治化保障。

  對于拆遷變法而言,或許我們還應該探討:現代城市的發展究竟應該循著何種軌道前進?
  從世界范圍來講,現代城市在發展過程中必然涉及到征地和拆遷。我國在急速化的城市化道路上,每一座現代化都市的崛起,很大程度上都是建立在拆遷這一“陣痛”基礎上的。然而需要反思的是,一種過于追求“潔癖”的城市發展思路,本質上折射出城市管理者的政績觀發生了扭曲。在很多管理者心中,關注的始終是自己管轄下的城市是否發生面貌上的“改天換地”,蓋樓修路往往成為衡量地方官員政績的重要指標。在這樣的城市發展思路下,所有的拆遷極容易被“公共利益”所綁架,與城市發展的“大戰略”相比,一些私人性的利益就顯得無關緊要。
  一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場毗鄰、街寬路潔,和諧的指標更體現在生活在這座城市里的人是否舒適、安定,其權利是否受到法治化保障,其利益是否能夠穩定地確立在制度預期之上,其心靈是否能夠得到妥貼的安頓。
  所以,在關注拆遷變法時,我們固然期待悲劇能夠喚醒立法者的良知,以民主的路徑重塑良法之治。但對于人類所賴以存系的城市發展而言,我們究竟是需要一座表面氣派的冷漠城市,還是需要一方安頓心靈的歸屬之地呢?如果選擇后者,我們勢必要從更高的層次來審視城市和諧發展之道,依照法治關懷人類的襟懷去衡量現代城市發展的制度嬗變。

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