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西藏最大的太陽能光伏電站日前在拉薩市當(dāng)雄縣羊八井鎮(zhèn)開工建設(shè)。項(xiàng)目地址與羊八井地?zé)犭娬咀冸娬緝H一墻之隔，產(chǎn)生的電能經(jīng)高壓輸送至羊八井地?zé)犭娬咀冸娬荆矛F(xiàn)有的輸電線路并入藏中電網(wǎng)進(jìn)行遠(yuǎn)距離輸送。新華社記者
覺果/攝
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2009年12月26日國家頒布了《中華人民共和國可再生能源法（修正案）》(以下簡稱“《修正案》”)，其頒布是對2005年頒布《可再生能源法》(以下簡稱“《能源法》”)的進(jìn)一步完善，對包括風(fēng)電、太陽能及生物質(zhì)能等在內(nèi)的可再生能源的發(fā)展提供了更進(jìn)一步的法律保障。全面解讀《修正案》有助于我們了解國家可再生能源立法導(dǎo)向，以及在其修訂過程中還需不斷完善的內(nèi)容。
《修正案》的立法背景及現(xiàn)實(shí)意義
2009年9月22日，胡錦濤主席在聯(lián)合國氣候變化峰會開幕式上發(fā)表題為《攜手應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)》的重要講話，闡述了我國在未來大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略方向與實(shí)施決心。2009年11月25日，溫家寶總理召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署應(yīng)對氣候變化工作，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成為我國長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。
2009年12月26日的《修正案》，即是我國在上述大背景下具體落實(shí)國家承諾的行動之一。鑒于我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于需要社會關(guān)注、政府扶持的階段，其經(jīng)濟(jì)性只有伴隨著技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模化發(fā)展才能得到整體提升，本次《修正案》的內(nèi)容全面地體現(xiàn)出我國在應(yīng)對環(huán)境變化的社會認(rèn)同度不斷提升的過程中，以立法形式對可再生能源的發(fā)展提供階段性的扶持、培育與引導(dǎo)的立法初衷。
修正的主要內(nèi)容及其解讀
對開發(fā)失衡作出調(diào)整
省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)需向國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案后方可實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃審批權(quán)的集中。
《修正案》中新規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施。”
該項(xiàng)修正主要是針對近年來我國新能源的開發(fā)建設(shè)與國家中長期規(guī)劃間存在較大失衡(尤以風(fēng)電開發(fā)明顯)的現(xiàn)象做出的。本次修正強(qiáng)調(diào)了中央政府全局統(tǒng)籌的職能，有利于整個新能源產(chǎn)業(yè)獲得前瞻性的戰(zhàn)略部署與健康有序的發(fā)展。為中央與地方在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)一致，需要做好中央整體規(guī)劃與三方面工作的銜接，一是在做好資源調(diào)查的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與地方規(guī)劃間的銜接，二是與地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相銜接，三是與地方電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)規(guī)劃相銜接，只有做到以上幾點(diǎn)，才能確保中央整體規(guī)劃的科學(xué)性。
對風(fēng)電并網(wǎng)難作出調(diào)整
《修正案》的第十四條約定“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國務(wù)院財政部門，按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。”
此項(xiàng)修改主要是針對風(fēng)電并網(wǎng)難的實(shí)際所作的調(diào)整。出現(xiàn)并網(wǎng)難有三方面的原因，一是風(fēng)電的上馬速度與發(fā)電能力超過了電網(wǎng)提升接納與消化能力的速度；二是風(fēng)電企業(yè)良莠不齊，部分項(xiàng)目達(dá)不到并網(wǎng)的技術(shù)要求，強(qiáng)行并網(wǎng)可能對電網(wǎng)安全造成威脅；三是風(fēng)力發(fā)電的波動性加大了電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)峰難度與運(yùn)行成本，電網(wǎng)企業(yè)沒有接納的積極性與驅(qū)動力。考慮到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原則，在取消了強(qiáng)制性全額收購的條款下，從市場的角度提高電網(wǎng)企業(yè)對于可再生能源收購的積極性。一方面改變了國家大包大攬的購電模式，迫使包括風(fēng)電企業(yè)在內(nèi)的可再生能源企業(yè)苦練內(nèi)功，壓縮不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目的盲目上馬，另一方面也進(jìn)一步加大了電網(wǎng)接收可再生電力上網(wǎng)的實(shí)際可操作性，完善了接收制度。
強(qiáng)調(diào)技術(shù)發(fā)展、明確資金來源
《修正案》的第十四條約定“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。”首次將電網(wǎng)企業(yè)的智能電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃納入法律范疇。第二十四條規(guī)定“國家設(shè)立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來源包括國家財政年度安排專項(xiàng)資金和征收的可再生能源電價附加等，用于支持以下活動：(一)可再生能源開發(fā)利用和并網(wǎng)的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢測認(rèn)證和示范工程；(二)農(nóng)村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項(xiàng)目；(三)偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；(四)可再生能源的資源勘查。”
上述兩條修訂有利于推動包括智能電網(wǎng)建設(shè)在內(nèi)的與可再生能源開發(fā)利用相關(guān)的科研工作，通過提高電網(wǎng)的結(jié)算統(tǒng)計能力來推動輸變電運(yùn)營模式的優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)包括可再生能源在內(nèi)的整個電力市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。同時，對發(fā)展基金來源的明確也為資金扶持的相關(guān)機(jī)制奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有利于保障電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的積極性，有利于在全國范圍內(nèi)安排調(diào)度可再生能源附加費(fèi)用的管理。這種類似于蓄水池或互助基金的安排從一定程度上解決了我國可再生能源發(fā)展的資金來源問題，避免了無本之木、無源之水的尷尬。
可能出現(xiàn)的困惑與局限性
全額收購難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)
在實(shí)際市場環(huán)境中，電網(wǎng)公司仍然不具備積極主動地接收可再生能源電力的內(nèi)在動力機(jī)制。進(jìn)入項(xiàng)目規(guī)劃是可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)展的前提，我們看到，即使進(jìn)入了規(guī)劃，電網(wǎng)也沒能全額接收風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量。
出現(xiàn)這種尷尬的原因，一是電網(wǎng)公司可通過收購協(xié)議對全額接收的條件進(jìn)行約定，降低其違約的可能性與成本；二是電網(wǎng)公司在權(quán)衡利弊后有可能主動接受違約罰款，并拒絕全額接收(尤其是在罰款損失小于風(fēng)電場損失的情況下)；三是電網(wǎng)公司違約后，對風(fēng)電場棄風(fēng)損失的認(rèn)定存在技術(shù)難題，沒有一個能夠?yàn)殡p方所認(rèn)同的獨(dú)立第三方提供認(rèn)定支持。況且“全額收購制度”主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調(diào)控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標(biāo)要求，目前來看落實(shí)難度很大。
發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性短期難以改善
可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性主要取決于三個方面：一是通過環(huán)保效益的顯性化實(shí)現(xiàn)對發(fā)電成本的平抑與補(bǔ)償，二是通過技術(shù)進(jìn)步提升發(fā)電效率，三是通過規(guī)模化發(fā)展降低單位運(yùn)營成本。目前來看，可再生能源的實(shí)際成本水平仍大大高于傳統(tǒng)能源模式，短期內(nèi)難以形成競爭力；國內(nèi)發(fā)電企業(yè)現(xiàn)階段在技術(shù)方面的投入依然有限，關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備制造主要依靠國外專利和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)成本降低的難度大；國內(nèi)風(fēng)電、太陽能發(fā)電已經(jīng)進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展階段，降低單位成本的邊際貢獻(xiàn)逐步下降，空間有限。可再生能源的未來發(fā)展還需要長期的政策扶持與額外補(bǔ)貼，這也決定了其長期保持微利的發(fā)展前景。
建議對于已經(jīng)啟動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定工作的可再生能源板塊(如風(fēng)電)，應(yīng)加快其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，同時盡快啟動包括太陽能、生物質(zhì)能與海上風(fēng)電等板塊的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，改變行業(yè)內(nèi)主體在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上無所適從、自行其是的現(xiàn)象。
各級政府的分解與落實(shí)是一個挑戰(zhàn)
全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃與各行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)之間存在不一致，可能導(dǎo)致國家的總體規(guī)劃無法得到充分的分解和落實(shí)，尤其是在可再生能源項(xiàng)目在屬地的經(jīng)濟(jì)、社會貢獻(xiàn)程度較低的情況下，這就需要國家通過制定一系列配套政策進(jìn)行激勵和引導(dǎo)，針對敵方利益沖動進(jìn)行正向疏導(dǎo)。
為電網(wǎng)與電源企業(yè)的博弈提供監(jiān)管
《修正案》規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。”
條文中提到的“符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目”如何來界定是一個具體操作層面的問題，建議考慮由具有較強(qiáng)公信力的、獨(dú)立于電網(wǎng)和電源企業(yè)的第三方進(jìn)行界定，這樣才能確保電網(wǎng)與電源企業(yè)的安全運(yùn)行與平等合作關(guān)系。
為電價下調(diào)建立配套培育機(jī)制
《修正案》中提到“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價，由國務(wù)院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時調(diào)整。”“依照本法第十三條第三款規(guī)定實(shí)行招標(biāo)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價，按照中標(biāo)確定的價格執(zhí)行；但是，不得高于依照前款規(guī)定確定的同類可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價水平。”
從上述規(guī)定來看，一方面電價的最終確定有較大的不確定性，另一方面可再生能源電價的未來走勢是逐步降低的，一直會以最低價作為后續(xù)項(xiàng)目電價批復(fù)的上限，可以說是“每況愈下”。我們應(yīng)該預(yù)計到，在這樣一個鼓勵電價壓縮的機(jī)制下，如果發(fā)電模式本身的經(jīng)濟(jì)性無法得到實(shí)質(zhì)的提升，必將引致項(xiàng)目投資的短期化行為，乃至出現(xiàn)價格戰(zhàn)，可再生能源的可持續(xù)發(fā)展將為此付出沉重的代價。
為形成一個真正有利于可再生能源發(fā)展的有利環(huán)境，國家應(yīng)進(jìn)一步參考和吸收包括美國在內(nèi)的其他國家的實(shí)踐，繼續(xù)加大電力體制改革，另外也應(yīng)在諸如金融扶持、會計核算、稅收優(yōu)惠等政策法規(guī)進(jìn)行多層面、多維度的通盤考慮，形成相互關(guān)聯(lián)的立法、行政與市場的組合拳，才能確保國家可再生能源戰(zhàn)略的實(shí)施效果。
發(fā)展基金的管理運(yùn)作還有不確定性
《修正案》規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金的資金來源與使用方向“國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。”“可再生能源發(fā)展基金用于支持以下事項(xiàng)：可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目；偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；可再生能源的資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。”
但是財政專項(xiàng)資金和電價附加收入等兩項(xiàng)主要資金來源的落實(shí)還存在很大的不確定性，發(fā)展基金的總盤子有多大，未來的增減趨勢、使用范圍與優(yōu)先扶持方向尚未明確，而包括電價附加收入的提取比例、提取方式在內(nèi)的資金到位的強(qiáng)制性措施也未明確，這些都是業(yè)界較為關(guān)注的事項(xiàng)，建議國家應(yīng)盡快明確《修正案》的具體實(shí)施細(xì)則。一方面盡快將政策落在實(shí)處，另一方面避免出現(xiàn)政策尋租的情況，最終使發(fā)展基金的導(dǎo)向作用、扶持作用與再分配作用得到充分發(fā)揮。
(作者為中國廣東核電集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理)
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