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在三年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區，《經濟參考報》記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
這就是在成都被農民稱之為“金土地工程”的實施項目，它是成都市在推進統籌城鄉發展過程中實施農村土地整理系列做法的總稱，即是通過對農村田、水、路、林、村的綜合整治，調整優化土地利用結構和布局，促進農用地規模經營和現代農業發展，引導農民集中居住，推動城市基礎設施、公益設施向農村延伸和覆蓋，從而推動農村快速發展。
“農民集中居住、土地集中經營”
過去，成都市農村土地利用較為粗放，浪費嚴重。成都市國土資源局副局長黃曉蘭的介紹說，耕地田塊過小過多且不規整、田埂和田間道路占地較多；建設用地因村民多散居且布局缺少規劃，土地利用也顯得較為混亂。據測算，如果通過合理規劃布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引導農民集中居住，將人均占有集體建設用地面積從150平方米下降到110平方米左右，全市將節約出42萬畝集體建設用地。
基于這種認識，成都市開始了“農民集中居住、土地集中經營”的農村土地利用集約化探索。據了解，截至目前，成都市市本級財政共投入38億元，完成土地整理項目100個，整理面積達120萬畝，新增耕地16萬畝，建成農民集中居住區和聚居點251個，集中農民7.9萬人，建成56個面積在5000-10000畝的高產穩產、有產業特色的高標準基本農田保護示范區。未來8至10年內，成都還將投入資金200億元以上，推進土地集約利用、農民集中居住。
袁山村和五峰村的聯合黨委書記李偉介紹說，通過村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節約出近百畝集體建設用地，村委會經過全體村民的同意，將其中的40畝建設用地拿出來進行抵押，由新津縣農村投資公司做擔保并貼息，向該縣農村信用聯社貸款150萬元，與當地一家獺兔養殖場合辦了袁山獺兔養殖合作社。按照雙方約定，前三年，村集體經濟組織每年保底分紅55萬元，其中50萬元用于償還銀行貸款；三年后，村集體經濟組織則每年保底分紅15萬元。此外，合作社必須聘用當地村民進行養殖生產工作。
李偉說，通過土地整理和市場運作，不僅村集體經濟可以穩步發展壯大，也可以為村民在家門口創造出更多到二、三產業就業的機會。2008年，袁山村的人均年純收入超過6000元，而三年前這個數字僅為2600余元。
突破“用途管制”的瓶頸
黃曉蘭說，我國現行土地法的要求就是“用途管制”，但是經過近幾年的快速發展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發展已經遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不能違反法規、不能侵占耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路——通過農村建設用地與城市建設用地增減掛鉤，實現耕地占補平衡，解決城市用地瓶頸。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經用完了前一輪土地利用規劃確定的建設用地指標，為了解決用地不足的問題，該縣在唐元鎮長林村進行土地整理，節約出263畝農村建設用地。這些節約出來的農村建設用地被平移到該縣縣城規劃區范圍的犀浦鎮，經依法批準征用犀浦鎮城鎮規劃區范圍的建設用地并用作為經營性用地公開拍賣，共得11億余元。據統計，2006-2008年間，成都市實施了15個掛鉤項目，共申請掛鉤流轉土地指標6980余畝，其中農民安置區使用1600多畝，城鎮建新區使用5300多畝。
北京大學國家發展研究院李力行博士評價說，這等于是將土地的綜合整治作為城鄉統籌的工作平臺，使那些遠離中心城區的偏遠農村地區，也可以得到一筆當地根本無從籌措的建設新農村的資本，同時也為城市發展提供必要的土地承載。
關鍵在于剝離土地的社會保障功能
成都市的土地制度改革和農村產權制度改革在取得一定成效的同時，也走進了深水區。
首先是如何避免農民因土地大規模流轉而出現“學無所教、病無所醫、老無所養、生活無以為繼”的狀況。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林教授認為，自古以來，作為農民“命根子”的耕地在實質上一直承擔者農民最低生活保障的功能。直到今天，農村土地所具有的保障功能還是農村社會保障體系的重要組成部分，如果不能構建起城鄉銜接、全域覆蓋的社會保障與社會保險體系，將農村社會一部分社保功能從土地剝離，從而還原其單純的資產屬性，推進農村土地市場化配置機制將承擔著巨大的風險，稍有不慎就可能造成城市強勢資本進入農村“攻城掠地”，以市場的合法方式把大量農民積壓在城市社會和農村社會之間。“所以，我們這一階段統籌城鄉發展的關鍵，在于剝離土地的社會保障功能，轉而以基本公共服務為農民生存和發展的基本保障。”遲福林說。
其次是地方政府如何從過去的征地者向土地市場管理者角色轉換。李力行說，在現存的土地管理體制下，地方政府是農村土地入市唯一合法操作者，低價征地——進入土地一級市場——招拍掛實現轉讓——獲取土地級差收益，成了地方政府財政收入的重要來源方式。進行農村產權制度改革后，地方政府轉變為土地市場管理者，農民在理論上成為資產出讓方。地方政府的土地財政與其有保障農民土地財產權利的責任發生沖突，處理不好必然在農民與地方政府之間形成緊張的社會關系。
三、如何消化和吸收剩余農村勞動力也是一個不容忽視的問題。國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，農村土地制度的產權改革，將使農村土地實現規模化、集約化的經營，必然導致更大規模農村剩余勞動力的出現，對他們的吸納也將是農村產權改革必須付出的一個成本。如果不能依靠產業發展和合理布局而實現對農村剩余勞動力的吸納，他們極有可能演變為新一代的農村無業游民，從而對農村的社會穩定造成威脅。
四、如何吸取當年國企改革出現國有資產流失的教訓，在進行農村產權改革過程中避免集體資產流失以及因此而造就農村暴富階層。當年的國企改革因為沒有監管好國有資產，不僅造成國有資產流失，還因此造就了一大批暴富階層并形成了嚴重的階層對立。在農村產權改革過程中，如何避免重蹈覆轍，成為改革者的一大考驗。 |