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轉變發展方式關鍵在推進壟斷行業改革
    2010-01-06    作者:匡賢明 倪建偉 梅東海    來源:經濟參考報

    ○要形成消費主導的發展方式,就必須打破壟斷。其中最重要的就是國有資源的配置問題。如果國有資源還主要配置在競爭領域,甚至呈現不斷擴張的趨勢,那么就很難啟動民間投資。

  ○壟斷行業改革滯后帶來的問題,已經嚴重地影響政府的公信力。著眼于發展方式轉型,壟斷行業改革關鍵在于推進政府自身建設與改革。

  2010年元旦前夕,中國(海南)改革發展研究院與浙江財經學院在京聯合主辦“推進壟斷行業體制改革”研討會。來自國家發改委、國務院研究室、國務院發展研究中心、國資委、國家民航總局、國家郵政總局、國家行政學院、國家電監會、中國社科院等機構的50多名專家學者出席會議。會議就新階段我國推進壟斷行業改革的一些基本性問題進行了深入探討。

  一、壟斷行業改革已經成為轉變發展方式的關鍵

  與會專家認為,壟斷行業的改革整體滯后,對經濟社會發展帶來嚴重的負面影響:一是造成市場的不公平競爭;二是造成行業巨大差距和收入分配的巨大差距;三是侵害了全社會居民的福祉;四是嚴重影響政策的公平正義。這些問題將直接制約我國發展方式的轉型。與會專家認為,未來5年至10年要推進發展方式轉型,難以繞過壟斷行業改革。
  形成消費主導的格局,需要打破壟斷。有專家指出,我國要形成消費主導的發展方式,就必須打破壟斷。其中最重要的就是國有資源的配置問題。如果國有資源還主要配置在競爭領域,甚至呈現不斷擴張的趨勢,那么就很難啟動民間投資。有專家估計,2009年新增的10萬億投資中,中小企業獲得的不足10%。這既不利于就業,也不利于消費。
  深化市場化改革要把打破壟斷作為重點。有專家指出,壟斷行業的特殊地位造成了市場的不公平競爭,由此使壟斷行業獲得大量壟斷收益,威脅到市場的公平競爭原則。有專家認為,壟斷制約了市場機制在提高效率方面的作用。鐵路、電力、民航、通訊、公共事業都處于關系國民經濟命脈的重要領域和關鍵領域。他們的經營狀況對帶動整個社會的發展具有重要意義。但是如果壟斷行業產品定價長期背離價值,強化行業保護、排斥市場競爭,就會直接制約市場機制發揮提高效率的作用。
  推進收入分配體制改革、調整國民收入分配格局不能忽視壟斷因素。從收入分配體制改革的角度看,有專家認為,壟斷行業是造成中國行業收入差距的根本原因。壟斷行業員工占全國就業人群只有8%,但2008年他們的工資總額卻占全國的50%,與其他行業收入形成巨大反差。有專家進一步指出,現在壟斷行業和一般行業差距過大,已經影響到我國社會主義市場經濟制度的向心力。
  推進社會領域改革也需要壟斷行業改革破冰。有專家指出,壟斷行業不僅損害了經濟效率,而且帶來了社會問題。例如,我們成立國有企業的目的是提高全民的福祉。但是許多“地王”卻是國有壟斷企業拍出來的,這些企業不僅沒有起到平抑房價的作用,反而推高了房價,帶來比較嚴重的社會問題。解決這些社會問題,轉變社會發展方式,保持社會和諧穩定,需要推進壟斷行業改革。

  二、著眼于發展方式轉型,壟斷行業改革要有新的大思路

  應當說,壟斷行業改革是我國改革的重點。但這些年來進展不大,與預期有比較大的距離。上世紀90年代末有專家曾經預測,到2010年左右,經過10年至15年左右,壟斷行業改革將取得重大進展,民營經濟應當成為我國基礎領域的重要力量或主體力量。客觀地看,到今天雖然民營經濟發揮了很重要的作用:65%的專利來自民營企業,75%的技術創新申請來自民營企業,80%的新產品來自民營企業,但是現實和預期的差距仍然很大。因此,與會專家反復強調,著眼于發展方式轉型,新階段推進壟斷行業改革,必須在大思路上有新的突破。
  推進壟斷行業改革必須繼續解放思想。有專家認為,要想推進壟斷行業改革,根本的是要提高認識,解放思想,要破除錯誤的認識:一是認為我們是市場經濟,否認壟斷行業的存在;二是認為壟斷行業的存在是好的,譬如認為鐵路壟斷推動了火車提速、促進了鐵路設備出口,甚至認為壟斷行業進軍房地產可以降低成本。三是認為“國進民退”好,私營企業能賺錢,為什么國有企業不能賺錢?
  推進壟斷行業改革必須明確國有資本的公益性定位。有專家指出,在國內典型的以行政權力來進行壟斷的行業已經不多。包括煙草、食鹽等行政壟斷的形成不簡單是行政權力的延伸擴張,而是要履行一定的公共職責。壟斷行業的存在應該是以保障公共利益為目標。有專家進一步提出,壟斷行業改革的基本思路應該明確收縮到公益事業范圍內。國外的國有企業大部分是在公益事業領域,這些國企不是追求利益最大化,而是追求國民福祉的最大化。如果說國有企業要搞房地產,也應當限制在提供保障性住房和廉租房領域。也有專家通過分析日本N T T改革案例指出,盡管日本N T T是盈利的,但 也 要 被 分 拆 , 原 因 就 在 于 日 本 的N T T已經嚴重地影響到日本電業的服務質量。因此,推進壟斷行業改革,不能完全以提高效率為惟一目標,而要真正實現小平同志提出的“三個有利于”,尤其是要有利于提高人民的生活水平。只有確定這個大思路,壟斷行業改革才能夠邁出很大的步伐。
  在“先收租再分利”中理順租金和利潤的關系。有專家提出,推進壟斷行業改革必須分清租金和利潤的關系。一般的市場壟斷是通過壟斷把產品價格定在均衡價格之上,使一部分消費者剩余變為生產者利潤。而我國壟斷行業的特殊性最突出的是壟斷行業不僅可以把產品價格提高到均衡價格之上,還可以把要素價格壓低到均衡價格之下。換言之,我國壟斷部門投入低于平均成本,收益高于平均收益,其實質是壟斷部門既把消費者剩余拿走了,也把很大一部分公共資源和福利拿走了。尤其是壟斷部門攫取了大部分的租金,而這個租金變成了壟斷部門的利潤。初步測算,我國壟斷行業和國有企業每年占有1.4萬億租金,扣除租金之后利潤其實并不多。從這個角度來說,有專家認為,應該把壟斷行業的租金和利潤分開,國家先把土地、資源等租金收走,然后再進行分紅。只有分清租金和利潤,才能真正實現民有、民享。否則,僅在局部推動改革,仍然有大量問題難以解決。

  三、積極務實地推進壟斷行業改革

  與會專家認為,著眼于發展方式轉型,在確定大思路的前提下,重在積極務實地推進壟斷行業改革。有專家概括為:改革路徑的現代化,技術的現代化,經營的集約化、規模化和產權化。
  扭轉“國進民退”的態勢。與會專家認為,當前國進民退的趨勢客觀上不利于壟斷行業改革,也不利民營經濟發展。有專家認為,民營化是壟斷行業產權制度改革的最直接途徑。長期的實踐證明,單一的國有產權制度是一種低效率的體制。從民營資本的進入意愿看,本來民營資本進入壟斷行業應該有很強的動機。危機后工業、特別是制造業領域中的民營資本已經越來越飽和,大量民營資本亟待尋找新的投資場所。但有專家從實地調查的角度反映,由于強大的國進民退趨勢,現在民間資本對壟斷行業的投資持保留、觀望甚至放棄的態度。就民營經濟進入壟斷行業的路徑選擇,有專家提出了四條建議:一是對民營企業服務外包;二是向民營企業轉讓經營權;三是實施包括B O T在內的特許經營;四是鼓勵民營企業參股、控股。從現實情況看,可以先從比較容易的服務外包做起,直到最后民營經濟參股控股。在具體壟斷行業改革上,有專家指出,需要根據每個壟斷行業的不同性質和特點來制定民營化策略。煙草、石油、電信、電力等每個行業有每個行業的特點,需要一個一個行業分析,提出有針對性的改革方案。
  既要健全法律,也要嚴格執法。有專家認為,法律制度是深化壟斷行業改革的先導。深化壟斷行業改革需要法律制度的支持。在深化壟斷行業改革的過程中,應該改變過去“先改革、后立法”的傳統方式,制定有前瞻性的法律,用一個系統的法律法規來規定。首先要有一個基本的法律框架,然后分步實施,最后全面推開。也有專家提出,當前我國促進民營經濟發展的政策,包括“非公36條”,是好的,但有些卻無法落實。其根源在于難以執行下去。盡管有憲法規定要保護私人財產、私人產權,但并沒有具體的法律能夠保證這些東西落實。

  四、打破壟斷關鍵在于推進政府轉型

  與會專家認為,壟斷行業改革滯后帶來的問題,已經嚴重地影響政府的公信力。著眼于發展方式轉型,壟斷行業改革關鍵在于推進政府自身建設與改革。
  關鍵核心在于打破利益束縛。有專家指出,從推進壟斷行業改革的角度來審視政府改革,應以創建公平競爭的市場環境為目標,打破部門利益束縛。當前每推進一項改革,都有相關的特殊利益出來阻礙。比如在鹽業改革上,由于相關干擾,前三次改革中都沒成功,這次改革特殊利益集團又直接干預,甚至干預到“怎么改,哪些要放一放,哪些要保留多長時間”的程度。因此,不打破利益束縛,不解決利益捆綁,包括政府利益、部分利益和行業利益捆綁的話,壟斷行業改革難以推進。
  推進財稅制度改革。有專家指出,財稅體制改革滯后是壟斷行業改革難以突破的一個重要因素。尤其是在地方層面,現行的地方稅制使地方政府缺乏穩定財源,導致地方政府更加倚重于壟斷行業帶來的超額收益。
  加強政府監管體制改革。有專家提出,壟斷行業的改革要有持久性保障,必須要有高效率的管制體制的支持。因為引進競爭機制以后,政府對壟斷行業的管理更加復雜,這就要求有一種新的高效率的管制體制來解決可能發生的市場失衡。有專家認為,從政府監管的角度看,主要有兩條:一是要有完善的法律制度;二是要有高效率的管制機構。前者是政府管制的基本依據,后者是實現有效管制的組織保證。也有專家指出,現代化的監管體系不僅包括政府監管,更在于社會監管。現在壟斷行業問題突出,改革難度很大,一個很重要的原因就是沒有把政府力量和民間力量、體制內力量和體制外力量結合起來。
  提高壟斷行業改革的廣泛性和參與性。有專家認為,回過頭來看,某些壟斷行業改革方案設計是有缺陷的,根源在于沒有公眾參與。而其他許多國家的壟斷行業改革,一般都要組成專門的設計班子,包括各個行業的專業人員和社會公眾。政府在方案設計中承擔改革的利益調整者的角色。因此,下一步推進壟斷行業改革,必須提高社會階層的廣泛性和社會公眾的參與性。

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