|
 |
|
姜明安，北京大學法律系教授、中國法學會行政法學研究會副會長。研究方向包括行政法、行政訴訟法、憲法和國家賠償法、公務員法等。代表性著作有：《行政法學》、《行政法與行政訴訟》、《行政訴訟法學》、《外國行政法教程》等。 | 2009年12月，我和北大其他4位學者向全國人大常委會提出了審查國務院《城市房屋拆遷管理條例》的建議。我們之所以提出這一建議，主要是基于以下考慮：
其一，《城市房屋拆遷管理條例》助長了一些地方領導人違反科學發展觀，過分依賴“賣地”和發展房地產業發展當地經濟的發展思路、發展政策。
科學發展觀的核心是以人為本，但長期以來，我們一些地方的領導人卻是以GDP為本，以建設高樓大廈、大馬路、大廣場和改變城市外在形象為本。對被拆遷百姓的痛苦與利益，他們未予足夠重視。這些同志對通過房地產業拉動當地經濟可能走火入魔了，忽視了老百姓的需要和痛苦，忘記了以人為本。現在我們如果還不把支撐他們那種發展思路和發展政策的《城市房屋拆遷管理條例》撤銷或廢除掉，他們將仍然不會猛醒，黨中央倡導的科學發展觀將仍然無法在這里由文件、口號變成現實。
其二，《城市房屋拆遷管理條例》違反了社會主義法治的基本理念和基本原則。
社會主義法治理念的第一要義是公平正義，而公平正義的基本要求是自己不做自己的法官，有利害關系的一方當事人不得參與相應事務的處理和裁決。而《條例》在處理拆遷人與被拆遷人這對明顯有利益沖突的雙方當事人的關系時，卻授權拆遷人可自行拆遷被拆遷人的房屋或由拆遷人委托他人拆遷被拆遷人的房屋(第10條)。《條例》在處理拆遷人與被拆遷人有關補償、安置的爭議時，卻授權給為拆遷人發放拆遷許可證的、與拆遷人顯然存在利益關聯的房屋拆遷管理部門裁決(第16條)。由作為拆遷人的開發商去拆遷被拆遷人的房屋，由拆遷管理部門去裁決拆遷人與被拆遷人的爭議，被拆遷人還能企求公平正義嗎？因此，我們如果要堅持社會主義，維護公平正義的話，就必須撤銷或廢止《條例》。
其三，《城市房屋拆遷管理條例》違反《憲法》和有關法律的明文規定。
這種“違反”在我們的建議書中已列舉了三項(盡管實際不止三項)：
(一)
根據《憲法》第13條、《物權法》第42條和《城市房地產管理法》第6條的規定，補償是征收的構成要件之一，未依法補償，對房屋所有權及相應土地使用權征收程序就沒有完成；而征收沒有完成，就不能進行拆遷。但《條例》對房屋拆遷補償作出的具體規定卻將補償與對房屋所有權的征收分開了，將補償作為了拆遷程序的一部分，把本應在征收階段解決的補償問題延至拆遷階段解決(《條例》第三章)，從而明顯與《憲法》、《物權法》和《房地產管理法》要求的“先征收補償，后拆遷”的規定相抵觸。
(二)
根據《憲法》第13條、《城市房地產管理法》第6條的規定，征收、補償的主體是國家(政府)，征收、補償的法律關系是行政法律關系，必須遵守依法行政的要求。但是，《條例》卻將對被拆遷人給予補償、安置的法定義務轉移給拆遷人(《條例》第4、13、22條)，將國家(政府)與被拆遷人之間的征收、補償行政法律關系轉變為拆遷人與被拆遷人之間的民事法律關系。
(三)
根據《憲法》、《物權法》和《城市房地產管理法》的上述規定，征收是拆遷的前提。但是《條例》規定的拆遷人申領房屋拆遷許可證的前提條件中，卻沒要求拆遷人提供被拆遷人房屋所有權和相應土地使用權已被征收的證明材料的條件(《條例》第7條)。
其四，《城市房屋拆遷管理條例》所構建和支撐的現行房屋拆遷制度嚴重影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象，嚴重損害了黨和政府與人民群眾的血肉聯系。
《中國共產黨章程》規定，中國共產黨代表中國最廣大人民的根本利益(黨章總綱)，中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務(黨章第二條)，但是，現行房屋拆遷制度和我們目前許多地方政府所推動的一波接一波的拆遷運動是否有問題呢？我們的一些黨員領導干部是否真正做到了全心全意為人民服務呢？也許一些領導人自己這么認為或這么宣稱，但是很多老百姓卻不這么認為。不要說一些政府官員和開發商勾結，為了從房地產開發中謀取他們各自的最大利潤而不擇手段拆遷，老百姓不認同，就是某些官員真正是為了發展，為了改變城市形象而大力推進拆遷，老百姓也不認同，他們可能懷疑：你是否是在以損害一些老百姓的利益制造“政績”呢，因為他們看到、聽到的那么多強制拆遷、野蠻拆遷的故事很容易使他們產生這種懷疑。因此，要維護黨和政府的形象，提高黨的執政力，一定要改變現行做法，以贏得民心。
此外，《城市房屋拆遷管理條例》所構建和支撐的現行房屋拆遷制度也嚴重影響了人民法院的公正形象，嚴重影響了司法權威。司法的根本職能本應是裁決爭議，保障法律的實施，維護公正。但《條例》卻將裁決爭議的職能賦予行政機關，而把強制執行的任務交給法院(《條例》第15、16、17條)：拆遷人可申請人民法院先予執行或由政府責成有關部門強制拆遷(實踐中，政府往往把法院當成“有關部門”之一，要求其參與政府組織的拆遷)。我們設想，讓法院幫助開發商去拆當事人的房屋，搬當事人的東西，法院還能在當事人心目中留下公正的形象，這樣的司法還能有權威嗎？正因為如此，我曾在《行政強制法》立法征求意見過程中，多次建議《行政強制法》不要賦予法院強制執行實施權，而應授予法院強制執行裁決權和監督權(除非緊急情況，強制執行裁決權和監督權絕對不能賦予行政機關)。否則，公民的人權難以保障，國家公正的最后一道防線也將難以堅守。
其五，我們向全國人大常委會提出審查國務院《城市房屋拆遷管理條例》的建議，除了上述考慮以外，還有一個動機，就是希望通過我們的行動，推動我國《憲法》和《立法法》設計和確立的法規違憲、違法審查制度實際運作起來。
現行憲法已經實施27年，《立法法》已經實施9年，但我們的全國人大常委會還從來未審查和撤銷過一個行政法規或地方性法規、自治條例、單行條例。難道我們的行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例從來就沒有過違憲、違法的情形嗎？如果說我們的行政法規、地方性法規、單行條例永不違憲、違法，那我們的《憲法》和《立法法》為什么還要設計和確立法規違憲、違法審查制度呢？長期以來，我們的《憲法》和《立法法》設計和確定的法規違憲、違法審查制度一直在“睡覺”，一直處于“休眠”狀態，這與我們要建設法治國家、法治政府的治國方略是違背的。因為沒有違憲、違法審查，就沒有對政府權力和地方權力的制約，就沒有人權保障。而沒有權力制約和人權保障，就沒有憲政和法治。正因為如此，法學界多次試圖通過向全國人大常委會提出法規審查建議而啟動違憲、違法審查制度，我們這次申請是繼續推進這種試圖的努力。
北大五教授上書修改“拆遷條例”（原文）
自上世紀九十年代以來，我國一直處于快速的城市化進程之中，在這一進程中，因拆遷而引發的各類矛盾、沖突、群體性事件時有發生，在一些地方還發生了被拆遷人自焚、當事人與政府對峙等極端事件。這些事件不僅有損當事人的合法權益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會的和諧穩定。房屋拆遷及其所引發的種種矛盾，已經成為公眾高度關注的社會問題。
姜明安教授就拆遷問題答網友問
艷陽天：姜教授，我想請教您一下，您覺得拆遷條例廢除的可能性有多大？如果不廢除，會不會有進一步的修改，如何修改？
姜：《拆遷條例》應會很快被廢除。國務院法制辦已邀請我們幾位學者對他們制定的即將取代《拆遷條例》的《征收與拆遷補償條例》(暫定名)進行座談，聽取我們對新條例的意見。我個人認為，新條例相對于舊條例會有質的變化，我們關注的大部分問題得到了較好的解決。 |