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2008年1月31日，中國郵政儲蓄銀行江油市支行工作人員(左)給市民任輝發放7萬元的小額貸款。當日，中國郵政儲蓄銀行四川省分行正式啟動小額貸款業務試點。這是繼郵政儲蓄存單質押貸款之后，中國郵政儲蓄為廣大小企業主和農戶開辟的一個新的貸款渠道，2008年在四川全省推廣。新華社記者
葉建平 攝 |
以小企業、個體工商戶和農戶為主體的草根經濟融資難是我國經濟發展的熱點和難點問題，始終沒有得到根本解決。其主要原因是我國現行金融體系結構失衡，難以適應千千萬萬小企業、微企業、個體工商戶和農戶這類“草根經濟體”的融資需求。必須建設發展與之相適應的“草根金融體系”，促進草根經濟發展和城鄉就業。
“融資難”主要是草根經濟體融資難
我國生產主體眾多，層次分明。目前，全國共有970萬戶企業，2900萬個體工商戶和2億生產性農戶。按《中小企業標準暫行規定》劃分，970萬戶企業中，大型企業數千戶，中型企業數萬戶，其余均為小型企業。不同層次生產主體的融資特征差異顯著，融資狀況極不均衡。
目前，我國大型企業融資供過于求，中型企業融資供不應求，而由數百萬小型企業、數百萬微型企業、數千萬個體工商戶和數億農戶構成的“草根經濟體”融資嚴重不足。草根經濟體廣泛存在于區縣、街鎮、社區、鄉村，具有投資少、機制活、見效快、代謝能力強等特點。他們是社會經濟中最具活力的部分，數量約占全部生產主體的99%左右，創造了60%以上的GDP和80%以上的就業崗位，卻得不到相應的融資服務。說融資難，主要是“草根經濟體融資難”。
現行以大銀行為主體，以服務大型企業為目標，基于正規財務報表和充分抵質押物運作的金融體系，難以適應草根經濟體的特點和草根經濟的發展需求。
長期以來，我國缺少適用于小、微型經濟體的分類和統計辦法，也障礙了人們的認識，延遲了問題的解決。
國內外均有草根金融的成功實踐
草根經濟體數量多、規模小、分布散，其融資需求筆數多、額度小、期限短、需求急，且普遍缺少抵質押物和規范財務報表。與之相適應的草根金融體系，必須根植于民間、服務于民間，其機構貼近草根，監管滲入基層，產品不苛求抵質押和財務報表，而注重信用與現金流，市場化運作，操作簡便，并能實現商業可持續。
目前，國際上有四種較成熟的草根金融模式：
一是農戶(及小商戶)小組聯保模式，適用于農村地區，以孟加拉的鄉村銀行和印尼人民銀行為代表。該模式以小組為單位發放無抵押、短期的微貸款，小組成員共同選擇項目、共同監督項目實施和貸款用途、共同承擔還貸責任，并在小組基礎上成立關聯體中心，作為貸款交易和技術培訓的平臺。
二是個體貸款模式，適用于城市和部分農村，以歐洲復興開發銀行(ERBD)為代表。該模式強調信貸員對借款人經營狀況和家庭狀況的現場調查，通過獨特的信息搜集技術、現金流測評技術、貸款決策技術和嚴格的貸款責任制度，實現快速高效地發放無抵押信用貸款。
三是打分卡模式，適用于發達地區，以美國富國銀行為代表。該模式基于良好的社會征信體系和社會信用記錄設計出的適用于微小企業、個人貸款信用評分模型，申貸業務通過網絡運作，多數微貸款決策由計算機自動做出，少數由信貸員參照電腦判斷后復核做出。
四是民間借貸模式，主要包括民間借款、民間集資、地下錢莊、合會等形式，是正規金融的有益補充。在某些國家和地區受到法律保護，比如香港和南非。
國內也有較成功的草根金融案例：
(1)中國扶貧基金會從1996年開始采用小組聯保模式在農村貧困地區開展小額扶貧貸款業務。目前已覆蓋11個省的26個貧困縣，累計向13萬多農戶發放小額貸款近3億元，50多萬貧困人口直接從中受益，大于1天的風險貸款率僅為0.87%。
(2)郵儲銀行引入印尼人民銀行“小商戶聯保”的模式，開展中小企業、微小企業和農戶貸款業務。2007年推出面向微小企業和農戶的小額貸款業務，2008年，又推出面向中小企業的個人商務貸款業務。
(3)國家開發銀行2005年引入歐洲復興開發銀行的個人貸款模式，采取“資金+技術”和“批發+零售”的方式先后與包頭、臺州等12個地區的城市商業銀行和農村合作銀行合作開展微貸款業務，累計發放微貸款6萬筆，金額46億元，平均貸款額度為7.6萬元，不良貸款率為0.2%。
(4)人民銀行和銀監會推動的各類新型金融機構正積極探索草根金融實踐。自2005年人民銀行開展小額貸款公司試點起，截至2008年末，全國共19個省(區市)籌建497家小額貸款公司，其中246家開始運營，貸款余額達85.7億元，累計發放174.1億元。銀監會2006年開始村鎮銀行、資金互助社和貸款公司三類新型農村金融機構的建設探索。
(5)農村合作金融機構(包括農信社、農商行、農村合作銀行)多年來堅持在農村地區提供三農貸款。2009年3月末，其涉農貸款余額為2.7萬億，占銀行業金融機構涉農貸款的35%，主要模式為“公司+擔保+農戶”；農戶貸款余額為1.5萬億元，占銀行業金融機構農業貸款的88%，主要模式為“第三方信用保證+農戶”和“小組聯保”。
此外，以浙江溫州為代表的民間融資規模已達萬億，它們廣泛存在于鄰里鄉間，以其貼近客戶、方便靈活的特點，在正規金融之外，為廣大草根經濟體提供了資金支持。
國際經驗表明：國外已有成熟的草根金融技術、業務模式和組織機構。國內實踐說明：草根金融市場空間巨大，前景廣闊。國內草根金融機構只要充分借鑒國際經驗，合理設計產品，選擇合適的發展模式，就能較好控制風險，實現商業可持續發展。
建設草根金融體系的基本理念
要解決中國草根經濟融資難問題，僅靠一些淺層的單項的措施是難以奏效的，必須從體系上構思、設計、規劃、建設一個機構眾多、規模較大、產品多樣、服務便利、運行高效、監管多層的新型“草根金融體系”。其基本理念可以概括為“三分兩化”：
1、金融機構分大小。
應按照“大銀行對大企業，中銀行對中企業，小銀行對小企業，微機構對微企業和個人”的思路，建立大、中、小、微不同層次的金融機構，為不同層面、不同規模、不同需求的客戶提供融資服務。國家層面的大銀行應主要服務于全國性的基礎產業、公共基礎設施、國際經貿合作和大型企業；省市層面的股份制商業銀行、城市商業銀行，主要服務于地區性基礎產業公共基礎設施服務和中型企業；而在區縣街鎮社區層面，應建立數量眾多的小型、微型金融機構，服務于小型、微型企業、個體工商戶和農戶。
2、金融產品分類型。
客戶在不同發展階段其信用類型、財務報表、抵質押品狀況各不相同，應依據其不同成長階段的需求及自身特點來設計金融產品和業務流程。要擴大抵質押擔保方式，普及無抵押、無擔保的信用融資產品，增加適合中小企業的基金、債券、股票等直接融資產品。
3、金融監管分層次。
我國疆域廣大，生產主體眾多，其規模、特征、活動范圍差異明顯，政府行政管理的層次性很強。因此金融服務體系和相應的監管體系也應合理區分層次，劃分范圍，界定職責，分工合作。
4、金融服務專業化。
中、小、微型金融業務要堅持專業化的發展方向，必須有獨立的機構和部門，專業的隊伍，獨特的業務流程和考核激勵機制。
5、輔助支持社會化。
包括資金支持、IT系統、基礎數據庫、專家咨詢、人員培訓、征信體系建設等要實現社會化，有專門機構和專業人員提供服務。
中國草根金融體系的設計框架
要解決中國草根經濟融資難問題，可以按建設草根金融體系的目標和理念，將新型“草根金融體系”的框架設計概括為“三大支柱，兩項支持”：
(一)以數量眾多的草根金融機構為第一支柱
根據“金融機構分大小”的理念，應建立數量眾多的草根金融機構，為草根經濟體提供金融服務。應鼓勵大型國有和股份制銀行設立中小企業金融服務專營機構；發展中型銀行，鼓勵其設立分支，跨區域經營小、微型金融業務；鼓勵農商行、農合行、農信社和郵儲銀行堅持草根服務方向；在農村地區大力發展小額貸款公司、村鎮銀行、貸款公司、資金互助社等新型農村金融機構，在城市地區發展社區銀行和小額貸款公司等小微型金融銀行。
經過多年努力，逐步實現國家與省級層面有數十家大型金融機構，市級層面有數百家中型金融機構，區縣級有數千家小型機構，而街道、社區、鄉鎮有比較普及的、以“只貸不存”類型為主的上萬家小、微型金融機構。
新設的小型、微型金融機構應深深植根于基層，不追求“升級”，成為“永遠長不高”的小銀行、小公司。具體操作上，應認真吸取上世紀80年代農村基金會發展失控，90年代地方亂辦中小金融機構，出現“三金”、“三亂”嚴重問題，影響社會穩定的教訓。對新辦的各類金融機構要重點把住“吸儲”關，嚴格審核資質并納入監管，使之經營合法化規范化，實現風險可控下的可持續發展。
(二)以創新多樣的草根金融產品為第二支柱
應根據“金融產品分類型”理念，依照客戶成長階段、信用特征、財務規范程度和抵質押物狀況設計和發展多樣性的金融產品。首先，金融機構不應拘泥于正規財務報表來識別客戶，應積極發現和利用“三品三表”等非正規財務信息。其次，應研究拓寬抵質押與擔保的種類與范圍，如：存貨質押、倉單質押、應收賬款質押、知識產權質押、股權質押等。再次，應大力推廣個人和微企業的聯保貸款和無抵押無擔保的小、微型信用貸款。
應完善中小板，加快創業板市場建設，推廣中小企業短期融資券和集合債，擴大中小企業直接融資規模。
(三)以專業配套的草根金融服務為第三支柱
草根金融機構具有數量多、規模小、實力弱等特點，不能走“小而全”的道路，而應走“小而專”、“小而精”的道路，需要有專業的機構為其提供批發供資、輔助擔保、技術培訓、IT系統支持和征信等服務，主要包括：
1、專業批發供資體系。
可參照德國復興開發銀行的模式，在國家層面設立專門的供應資金機構，為小、微型金融機構提供融資服務，特別是為“只貸不存”的小額貸款公司批發供應資金。專門供資機構的設立，在滿足“只貸不存”防范風險的前提下，可以解決小微型機構的資金來源問題，使其能實現規模經營以獲取資本利潤。同時，該機構還可受政府委托，對接受批發供資的小微金融機構實行監管，這樣就能解決“服務草根，要有眾多小機構”與“機構眾多難以監管”的矛盾。
2、擔保增信體系。
可參考美國中小企業局的經驗，建立國家層面的中小企業再擔保公司，為各地中小企業擔保公司提供再擔保。建立省級層面骨干性的中小企業擔保公司，成立全國性擔保協會，促進行業管理。
3、咨詢培訓體系。
建議成立國家和地方層面的專業技術咨詢公司和培訓基地，為草根金融業務發展提供人員保障。
4、IT支持體系。
可由地方金融監管部門或批發供資機構牽頭建設適用于草根金融的IT系統和規范標準的數據庫，低價甚至免費為數量眾多的小微型金融機構提供服務。
5、企業和個人征信體系。
補充工商、稅務、海關、司法等部門信息進入企業和個人征信系統；加大對相關信息的分類調查和統計工作。
(四)以分權、靈活、差異的金融監管為第一支持
應按照“監管分層、責任明確、權限下放、降低準入、控制風險”的原則對草根金融進行監管，同時完善相應的法律法規。
監管分層：中央監管大型國有銀行和全國性商業銀行、地方監管中小型和區域性金融機構。責任明確：中央金融監管由“一行三會”負責，地方金融監管由地方政府金融辦、工商局或指定的其他機構負責。權限下放：中央政府制定中小金融監管法規；地方政府制定監管細則并組織實施，可委托批發供資機構代理執行部分中小金融監管職能。降低準入：放松縣域和農村地區金融準入門檻，鼓勵新設新型小微型金融機構，中型機構跨區域經營，鼓勵競爭。控制風險：應認真吸取上世紀80-90年代農村基金會發展失控、90年代地方亂辦中小金融機構出現“三金”、“三亂”嚴重問題的教訓，對草根金融機構重點把住“吸儲”和“監管”兩關。
此外，建議將現行的《中小企業促進法》和《鄉鎮企業法》修改合并為《小企業法》；修改《個體工商戶條例》；修改完善《商業銀行法》和《貸款通則》；加快《放貸人條例》及相關有利于草根金融發展的法律法規的制定。
(五)以細分、適度、優惠的財稅金融政策為第二支持
1、改進完善草根經濟和草根金融統計。
首先，應規范實體經濟統計口徑，將現行國家四部委發文中的“大、中、小”型企業標準與統計局常用的“規模上(下)、限額上(下)”的劃分銜接對應起來。其次，應細分實體經濟統計口徑。按現行規定，中小企業占企業總數比重高達99%，統計上過于籠統，建議細分“中小企業”為“中企業”、“小企業”、“微企業”。再次，應以實體經濟統計標準為基礎，規范和完善金融、稅收、工商等部門及工業、商業產業行業有關中小企業的統計工作。同時細分金融產品為中型貸款、小型貸款、微型貸款、農戶及個人經營貸款，并延伸到投資和保險市場。以此形成較完整的草根經濟和草根金融統計制度。
2、對草根金融機構和草根金融業務實行稅收優惠。
對于目前中小企業貸款和農村金融方面的優惠政策，要繼續用好；同時審慎研究新的優惠政策，按照先易后難、由小到大、由少到多的思路推廣。可以對在區縣街鎮層次從事小微金融業務的機構減征營業稅；對所有金融機構經營一定額度以下(5萬或10萬)的農戶貸款業務減征營業稅和所得稅，并給予稅前撥備優惠政策；逐步對金融機構開展的中小金融業務單獨核算，實行梯次性的稅收減免政策。
3、建立草根金融的補貼和風險補償機制，對小微型金融機構、擔保公司和中小企業進行補貼。
4、實行差異化的信貸政策，單獨確定并確保小微金融機構的信貸規模和大中機構的中小信貸規模；制定適應中小金融的資產質量分類辦法；適度放寬中小貸款的核銷政策。
建議設立“中小企業和中小金融發展小組”
創建發展中國草根金融體系是體制性和制度性的改革，也是戰略性和系統性的工作，需要加強領導、明確目標、統籌規劃、制定政策、落實措施、長期推動。
建議成立由國務院領導為組長，工信部、人民銀行、銀監會、財政部、統計局、工商總局等部門共同參與的“中小企業和中小金融發展領導小組”。完善相關法律法規體系，制定相關產業、財政和金融政策，改進配套服務，促進中小企業技術進步和結構調整，為中小企業創造良好的發展環境，引導其走上良性發展道路。具體部門分工如下：
工信部：制定中小企業發展政策、進行日常信息采集和行業統計工作，完善《中小企業促進法》等有關中小企業的法律法規，促進企業技術更新和產品升級，提升產品和企業競爭力，加強產業鏈分工和組織行業管理。
人民銀行：加強中小企業的賬戶管理；完善結算支付服務；健全和完善人行征信系統；加強金融立法工作，修改《商業銀行法》和《貸款通則》，盡快出臺《放貸人條例》；加強中小金融、民間金融的統計調查工作；加強對小額貸款公司等新型農村金融機構的研究；加強對中小金融機構的監管。
銀監會：會同證監會、保監會，對草根金融的監管負總責，研究制定相關法律法規，并推動實施。具體負責中小型金融機構及其基層網點的設立審批、運營監管工作；加強對中小企業貸款、新型農村金融機構等領域的研究；建立健全中小金融統計和監管體系，制定差異化的統計指標和監管辦法；指導監督地方政府的金融監管部門的日常監管工作。
財政部：建立扶持中小企業發展的專項基金；安排支持中小企業技術改造的專項資金；完善中小企業擔保體系，建立中小企業再擔保體系；研究扶持中小企業和中小金融發展的財稅政策
統計局：加強改進中小企業、中小金融的統計檢測工作；細分中小企業統計口徑；為相關部門提供決策信息。
工商局：完善支持中小企業發展的政策；改進對中小企業的服務；為新型中小金融機構的設立發展提供便利條件；配合有關部門對中小企業和非銀行中小金融機構進行監督。
此外，地方政府應參照中央政府，建立以地方金融辦或工商局牽頭的地方的“中小企業和中小金融發展小組”。該小組在中央政府的引導、授權和監督下，為當地中小企業提供各項支持，并承擔當地小微型金融機構的綜合管理工作。
作者介紹
劉克崮，政協第十一屆全國委員會委員、經濟委員會委員，國家開發銀行顧問。發表論文和研究報告近百篇，主編出版《城市交通問題》、《稅利分流》、《中國稅收制度》、《轉軌時期財政貨幣政策的協調與配合》等著作8部，出版個人理論專著《中國經濟發展中的財政貨幣政策》、個人文集《中國經濟改革與發展的思考》，與賈康主編出版《中國財稅改革三十年——親歷與回顧》。兼任中國人民大學教授，東北財經大學教授、博士生導師，財政部財政科學研究所博士生導師，中國中小企業協會副會長，中國國際經濟交流中心學術委員會主任。 |