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由于轉讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經濟利益和片面政績觀的驅使下，當前不少經濟發達地區或者城鎮熱衷于將周邊耕地轉化為非農建設用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
為了彌補耕地的占用，這些無法實現耕地和基本農田保護責任目標的地區，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡起來的一個市場。
如今，耕地異地“占補平衡”運動正在各地蓬勃興起。這項制度在化解我國糧食風險的同時，其實施過程中也存在著各種不容忽視的問題。湖南師范大學資源與環境科學學院院長謝炳庚教授日前接受本報記者采訪時表示，要警惕耕地“占補平衡”成為“數字游戲”，政府部門必須不斷完善這項制度的實施和考評機制。
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資料照片 | 質量與生態的雙重隱憂
記者從湖南省國土資源廳獲悉，湘江上游的永州市正在修建一個水電站，由于解決了當地山區荒地的灌溉能力，預計可新增耕地30萬畝。而這一筆開墾荒地的費用，可能會由長沙或其它有此意向的城市出，新增耕地則納入出錢開發荒地的城市的耕地總量中。
“長沙開發永州耕地”的方案如果成為現實，也就意味著長沙市的30萬畝耕地在轉為非農業建設用地的同時，通過“占一補一”的方式實現了耕地的總量平衡。耕地占補平衡是我國《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。
對于“長沙開發永州耕地”的思路和方案，學術界的聲音不盡相同。一種觀點認為，耕地保護的主要目的是實現耕地面積總量的平衡，這是國土資源管理第一位、最重要的任務。另一種觀點則認為，“占補平衡”要完全充分體現耕地面積總量、耕地質量和耕地產出水平的協調一致性，單純追求面積相等，勢必會出現高質量的耕地轉作他用，而用等量的低質耕地充數的現象。
謝炳庚介紹說，這兩種觀點實際上反映了人們對耕地問題認識的發展過程。一般而論，耕地總量的動態平衡應包括數量平衡、質量平衡、區域平衡、生態平衡和時間平衡等五個方面。
“我國的農業生產歷史長達五千多年，與中華文明同步發展，漫長的時間長河中，自然條件好的土地幾乎都被開墾成了耕地。剩下的有潛力開荒的土地并不多，后備耕地資源的開發條件相對較差，這是解決耕地占補平衡中最突出的問題。”謝炳庚說。
隨著城市化、工業化浪潮的推進，為了解決非農建設用地規模的擴大，我國城鎮周邊的諸多良田業已成為工廠、市政設施、住宅小區、城市園林用地。為了實現耕地占補的數量平衡，只好在人煙稀少的荒地、荒灘進行開墾。“這些新開墾的耕地往往遠離農民居住地，土壤貧瘠、洪澇災害嚴重，農業生產的綜合能力根本無法和被占用的良田相比。”
長期從事耕地占補平衡調查研究的謝炳庚教授還指出，在開墾荒地的過程中如果不注重統籌規劃和環境評估，一定要走出“開發就是開荒”的認識誤區，倘若一味追求耕地面積數量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴重破壞生態系統結構和功能，導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發生，釀成更大的生態悲劇。
“湖南在20世紀50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開發、70年代大寨田的建設、90年代丘崗山地的開發，不講科學，貪圖形式，這些活生生的例子背后的生態教訓必須被我們牢牢吸取。”
異地開荒的“有田無人種”困境
無論是良田還是新開墾的土地，都是需要人力耕作的。而農村剩余勞動力主要向經濟發達的城鎮轉移，這與耕地占補平衡的方向正好相反。異地開荒衍生出來的“有田無人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補平衡的戰略將受到挑戰。
記者在湖南西部糧食主產區吉首市和懷化市采訪時看到，平常在田間地頭勞作的農民主要是老人和婦女，農村勞動力的主力軍--青壯年男子大部分都去經濟發達地區打工了，他們間或在“雙搶”時節回來幫忙。毫無疑問的是，一旦此地新增加大量開墾的耕地，現有的勞動力是遠遠不能滿足要求的。
“如今不少新開墾的耕地都是位于以前人煙稀少的山區，距離遙遠，而且灌溉條件不理想，如果沒有相應的人力進行深耕細作，不僅糧食產量極低，而且還會面臨‘撂荒’的危險。”
謝炳庚說，城鄉一體協調發展的戰略為解決這個難題提供了極好的思路，政府部門要鼓勵土地的規劃化、集約化經營，提高勞動生產效率和勞動力素質，同時給予糧食生產大戶以補貼，并使耕地的使用權得到有效流轉，吸引剩余勞動力回流。
“這需要建立兩個機制來確保耕地占補平衡制度的實施，”謝炳庚說，“一是建立耕地占補中的綜合效益評估和補償機制，二是建立異地補充耕地的糧食生產考核機制，兩者缺一不可。”
他認為，建立這兩個機制，不僅能有效實現耕地占補平衡，確保我國糧食安全，還關系到社會經濟的可持續發展。
湖南規范耕地易地補充行為
湖南，因在洞庭湖南面而得名。優越的氣候、土地、水利條件，使湖南與農業的淵源由來已久，自古就有“湖廣熟，天下足”的美譽。
由于轉讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經濟利益和片面政績觀的驅使下，當前不少經濟發達地區或者城鎮熱衷于將周邊耕地轉化為非農建設用地，開工廠，建市場，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
為了彌補耕地的占用，這些無法實現耕地和基本農田保護責任目標的地區，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡起來的一個市場。
湖南省政府辦公廳對此已經下發文件，對這種耕地后備資源匱乏的易地補充行為進行了規范。這份文件指出，易地補充耕地達成初步意向后，由委托方的市州政府向省政府提出申請，經審查同意后，雙方簽訂正式協議。協議的內容包括：新增耕地數量、質量標準、費用支付及雙方的責權利等。湖南省國土資源廳負責易地補充耕地項目立項審批、設計和預算審核、項目驗收、指標確認等工作，對項目實行統一管理。受托方國土資源管理部門按照省土地開發整理項目管理的有關規定及易地補充耕地協議，負責項目的具體實施和后期管護工作。
這份文件還確立了“先補后占”的原則。易地補充耕地項目及其新增耕地指標，經湖南省國土資源廳驗收確認后，委托方才能取得補充耕地指標，并按經批準的數量相應核減本地耕地保有量指標，受托方相應增加耕地保有量指標。
為了使新開墾的荒地不至于“撂荒”，文件還對易地補充耕地的資金管理做出具體規定。委托方應根據易地補充耕地協議，向受托方及時撥付項目實施和新增耕地耕種補助等資金。項目實施資金不得低于委托方的耕地開墾費征收標準。新增耕地耕種補助標準由雙方協商確定，專項用于新增耕地的管護和耕種補助，補助時間不得少于5年。受托方應將耕種補助分年度全額發放給耕地農戶。
這份文件是制約耕地異地補充不規范行為的“緊箍咒”。湖南省國土資源廳負責人表示，保護資源與保障發展的關系，從長遠看是一致的。對土地管理而言，就是要做到“兩個確保”，即確保全省5580萬畝耕地和5040萬畝基本農田保護底線，確保經濟社會發展的合理用地需求。在連續7年實現全省耕地占補平衡的基礎上，湖南對占補平衡責任考核又提出了新要求，要求由按區域考核向按區域考核和按項目考核并重轉變。在考核標準上，由重數量向數量、質量并重轉變。 |