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焦作市財政局局長申相臣說，“小金庫”、“賬外賬”等財政資金體外循環，是造成領導干部經濟犯罪的重要原因。但是，任何領導要想貪污、挪用、截留公款，甚至公款吃喝，不通過會計辦不成。而會計對本單位有人身依附，不敢不聽領導的。所以，要想預防領導干部在財政資金上腐敗，必須首先管住會計、不做假賬，財政資金全部“入籠”。財政局通過公開招考，然后委派的會計，組織關系、人事編制、工資待遇等全部由財政部門統一管理。
財政部財政科學研究所所長賈康說，1998年我國提出建設公共財政，中央層面的探索還在進行，地方層面卻積極活躍。焦作在這方面走在了全國的前列，在諸多制度創新方面“敢為天下先”，堪稱中國公共預算改革的標桿。
賬目只要不合理，肯定要退回去
焦作市從每年例行的財稅檢查中發現，行政事業單位使用財務資金的違紀面，從1985年的30%，上升到1997年的52%，違紀數額同樣直線上升。1999年，焦作市開始在全市推行會計委派制度，取消市直行政事業單位的所有會計和銀行賬戶。財政局在全市設立14個會計工作站，集中委派78名會計，負責310個行政事業單位的財務工作，代替原來分別屬于各部門的660多名會計。每個單位保留一名負責到會計站報賬的人員。短短幾個月時間，市直機關共被清理出包括“小金庫”在內的閑置、沉淀資金2億多元，這個數字幾乎是2000年焦作市本級財政的1/3。
焦作市會計委派中心第一會計站負責焦作市委18個預算單位。包括站長在內的6名會計，集中在一個不足20平方米的房間里工作。記者在“焦作市會計委派管理中心拒付各類違規開支情況統計薄”上看到：
“7月4日，拒付焦作市委統戰部差旅費1070元，原因是標準錯誤。
7月8日，拒付焦作市紀委餐費120元，原因是票據不對。
7月9日，拒付焦作市委組織部3093元，原因是票據不對。
7月15日，拒付焦作市證券辦7200元，原因是票據上顯示的收款單位與印鑒單位不符。……”
會計站副站長徐小霞曾經在焦作市廣電局、地礦局、有線電視臺等多個部門擔任會計，焦作市財政改革后，她通過考試到了財政局。
她說：“以前，所有的財務往來、報銷、轉賬，都是領導說了算，不敢不聽啊。現在不一樣了，我們是財政部門委派的會計，必須服從財政局的管理規定和要求。所有來報銷的賬目，只要不合理，不管是哪位領導批的字條，肯定要退回去。”
從市委書記到剛工作的大學生收入一目了然
近年來，許多省、市在當年的地方“兩會”上，都要推出“為民解決的十件實事”，將財政資金向民生領域傾斜。但是，政府單方面決定的“十件實事”是否就是百姓最迫切希望解決的事情？
焦作市的作法與眾不同。2007年底，焦作市政府通過征求各職能部門的意見，列出了60項和百姓密切相關的項目，放在網上讓大家投票，最終根據得票多少選出了10項，得到了百姓的好評。
以往，焦作市針對全市5家醫院，每年要撥付1000萬元的衛生服務專項資金，用以緩解百姓看病貴問題。但是，定額補助的方式由于沒有激勵機制，醫院產生了等待補助的惰性，在降低費用、改善服務方面缺乏動力。
今年，焦作市政府根據百姓、專家等多方面的意見，將這一衛生服務專項資金提高到1500萬元，但將5家醫院平均分配，改為依據醫院全年門診人數、服務水平、群眾滿意度等十大指標綜合考評后，排出先后次序，根據名次決定分配數額。這一辦法的改變很快調動起了醫院的積極性。
在焦作市教育系統工作的顧報國說：“以前，我們單位每年花了多少錢，花到什么地方，我想知道都很難，不是本單位的人就更不用說了。現在，財政信息公開平臺上全都公布出來了。”
在焦作市財政信息公開平臺，可以輕松地查到焦作市各個預算單位的支出明細表。上到市委書記，下到剛參加工作的大學生，每個月的工資收入一目了然。
在整個預算編制的過程中，專家論證和社會聽證階段，是兩個格外重要的環節，參與者的合理意見可能直接影響預算項目和資金。聽證會形成的聽證報告，在政府網站上公開刊發，接受社會監督，增強公眾對政府預算的參與性。
財政部財政科學研究所所長賈康說，聽證會是百姓參與財政預算的主要方式，而參與式預算則是推動公共財政改革的突破口。
“單位花錢不見錢，財政管錢不花錢”
要想保證財政資金的安全性、完整性，僅僅管住會計、管住賬本還遠遠不夠。焦作市財政局創新制度，把所有財政資金全部納入預算管理，實行了國庫集中支付、項目評審、專家論證、社會聽證、人大公審等公開透明的管理制度。這些制度和會計委派制度，環環相扣，相互補漏，為財政資金編織了“完全網”。
焦作市收繳了市級所有預算單位的銀行印鑒，由委派會計統一掌管，按照制度規定的程序和辦法，為預算單位提供會計服務。也就是說，這些預算單位，已經失去了在銀行開設賬戶的法人資格。如果一些單位想挪用資金，連銀行手續都沒有。以往，焦作市一些單位或者領導被查出貪污、挪用公款等案件時，資金已經損失了。現在，關口前移，提前堵住貪污、挪用、截留的渠道。
焦作市要求黨政部門超過1萬元的購買項目，必須通過政府采購。采購部門通過嚴格程序采購后，由財政預算執行機構直接將款項匯至供貨商賬戶。預算單位工作人員的工資、福利等經費，也由財政預算執行機構直接匯至個人賬戶。
焦作市財政局辦公室主任任立宏說：“對于預算單位而言，人員工資、辦公經費和政府采購的資金，占總資金約80%。我們通過國庫統一支付制度和政府采購制度，首先保證這些資金，不會因為環節多、水渠長而跑冒滴漏。其余約20%的運轉經費，由單位自主，但是財政部門仍然要全程監督。”
對于一些具有行政執法權的單位，焦作市實行收支兩條線的辦法，使罰沒款項直接進入國庫或者財政專戶，無法設立“小金庫”。以公安局罰款為例，由于公安局在銀行沒有賬戶，財稅管理機構通過票據管理，使所有罰款必須繳入財政非稅收入指定賬戶，使財政資金無法“體外循環”。
焦作市財政局副局長張繼東說：“根據預算分給單位的錢，仍然歸單位使用。財政局只是通過一系列的制度，預防貪污、挪用、私分、截留等行為。我們稱之為：單位花錢不見錢，財政管錢不花錢。”焦作市去年財政支出74億元，90%的資金都是由國庫統一支付。
領導干部的經濟犯罪率大幅下降
一系列制度的實施，焦作市行政事業單位無法再做假賬，難以設立“小金庫”，各項財務數據、明細，規范真實，使焦作市財政預算的科學性、財政資金的利用效率明顯提高。焦作市紀委和檢察機關統計數字對比顯示：領導干部經濟犯罪立案總數、涉案金額均大幅下降。立案總數從1999年的8起，下降到2007年的2起，涉案金額從1999年的580.5萬元，下降到2007年的13萬元。
焦作市紀委監察局懲治和預防腐敗辦公室副主任張寶金說：“近10年來的實踐證明，財政制度創新，有效遏止了行政事業單位領導干部，對財政資金隨意使用的現象。鏟除了腐敗的條件，預防了腐敗行為。領導干部的經濟犯罪率大幅下降。”
焦作市檢察院反貪局副局長李振華說：“焦作市財政改革創新推行的一系列制度，徹底改變了過去行政事業單位財政資金，很容易被領導干部貪污、挪用、截留的局面。現在達到了想貪污都困難的效果。”
公共財政改革推動民主進程
根據我國現行的財政制度，給政府職能部門撥款的數量，一定程度上掌握在市長和主管市長的手中。政府職能部門的申報數額，往往是水漲船高地慣性增長。而財政部門在預算編制的過程中，撥款數額的彈性很大。在許多地方，每到申報預算的時候，政府職能部門的負責人都開始忙于找市領導或者財政局，希望在預算多安排資金，和財政部門討價還價。
公共財政的實施，要求所有財政資金必須經過政府預算，公眾的參與又使這些資金的分配和流向透明化、科學化，減少了資金分配的隨意性。
焦作市原常務副市長李中哲說，焦作公共財政改革明顯削弱了市長對于財政資金的支配權和隨意性，這種改革從根本上使百姓的民主權利得到實踐，促使政府向真正的服務型政府轉變。
十年來，焦作財政收支總規模增長6倍多，人均財政收支水平躍居河南省前三名，提升5個位次。2007年，全市地方財政一般預算收入46.5億元，人均一般預算1359元，比河南省平均水平高出479元，人均一般預算支出2108元，比河南省平均水平高出530元。 |