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南京市近年來連續興建了三座連通國道主干線的長江大橋，以市場機制引導國有資本有序進退，不斷增強國有經濟的活力和控制力，探索出一條深化國有資產管理體制和投融資體制改革的新路徑。
國資以退促進，破解城建資金“瓶頸”
1968年我國第一座自行設計建造的南京長江大橋建成通車后，至2001年又建起第二座南京長江大橋。由于交通建設多年的歷史欠賬，相隔32年興建的這兩座長江大橋仍不能適應交通流量迅猛增長的需求，再建南京長江三橋，資金匱乏是最大“瓶頸”。
國務院在2002年通過全國投資體制改革的方案。這輪方案是我國九十年代中期以來，對新中國成立后幾十年在過去傳統計劃經濟管理模式下的投資行為的重大改革的第二階段。1995年確定了所有的投資建設項目法人。過去政府投資是不定法人的，政府要做什么通過財政撥款、計劃安排直接到管理部門，沒有法人的概念，從1995年起國家對所有建設行為進行法人(管理)，確定誰在做，這樣市場機制初級形態就引入進來。到2002年國家投資體制改革后，進一步把投資項目建設法人制推向投資體制改革的純市場機制形態：必須要按照企業化、市場化模式進行政府行為項目建設。
按照國務院改革意圖，南京市轉變政府職能，按照政企、政資分開的要求，組建了國資、交通、城建等政府授權經營國有資產的投融資集團，探索以市場化、資本化、企業化的運作機制，加快城市建設。
“交通集團一成立，就面臨為南京長江三橋等重大項目籌措資金的任務。當時，我們除了承接政府授權經營的資產，沒有一分錢資本金。”南京市交通建設投資控股集團董事長馮寶椿介紹，運用市場機制盤活城市資源，是南京市委、市政府破解城建融資難題的重要決策。在2003年南京重大項目投資洽談會上，已投入運營的南京長江二橋股權轉讓項目、即將正式開工建設的南京長江三橋增資擴股項目，吸引眾多投資者關注，在社會上引起強烈反響。
經多輪洽談、篩選，投資32.2億元建設的南京長江二橋，以45.03億元的市場評估價，將65%的股權轉讓給深圳中海集團，由其控股的二橋公司承擔全部債務，并支付17.3億元，獲得27年特許經營權。工程概算30.9億元的南京長江三橋，經股權改造，股東由1家變為4家，出資總額增至35億元，除南京市交通集團占股45%，新增的“深圳高速”、北京億陽集團、南京浦口經濟開發區三家股東分別占股25%、25%和5%。
“市場化融資激活了存量資產，原由政府貸款興建的二橋資產增值了13億元，退出部分國資股后，不僅卸下巨額貸款債務包袱，還凈得10多億元資金。而三橋擴股，又使集團投入的資本金從10.8億元，減少為4.86億元。”馮寶椿說，“一來二去，三橋的建設資金有了著落，集團也有了第一筆資本金。”
此后，南京市交通集團以二橋融資收入加上近年財政補貼資金共計20多億元，帶動了各類資本200多億元，已建成南京長江三橋，并入股南京長江隧道、控股龍潭物流園區、增資寧杭高速公路、組建南京鐵路投資公司等。
國資進而求強，旨在惠利于民
與南京長江二橋、三橋的多元化投資相比，今年1月開工建設的南京長江四橋，由南京市交通集團采用審批制自主建設。此舉曾遭到一些媒體質疑，認為“政府不再‘賣’四橋股權，是改革的倒退。”
對此，馮寶椿表示，不能將投融資體制改革簡單歸結為一個“賣”字。前幾年，通過南京長江二橋、三橋的股權融資改革，引入社會資本，解決了集團初創時期財力不足的困難；現在，自主建設南京長江四橋，仍是通過深化改革做大做強國有經濟，增強政府對重大公共基礎設施的控制力和帶動力。他強調，此舉是為了從根本上提高國資投入的社會效益和經濟效益。
國家近年對重大建設項目主要采用核準制(收費經營型)和審批制(政府還貸型)。核準制的項目是市場化融資、經營，收費期限為25年。審批制的項目必須是政府出資的投資主體作為業主，國家給予一定的政策補助，收費期限為15年，還清貸款后即取消收費。
自主建設南京長江四橋不是走回頭路。業內人士介紹，與過去政府投資建橋的方式相比，南京市交通集團現在是作為獨立的市場競爭主體，以自身的社會信譽、融資能力和市場化運作來承建這一項目的。在實際操作中，工程概算為63.67億元的長江四橋，需投入資本金22億元，采用審批制可獲得國家補助資金4億元，還可申請國家開發行軟貸款充作50%的資本金。這樣，只需拿出7億元資本金加上貸款，就能建成這座具有自主經營權的跨江大橋。
馮寶椿說，現在老百姓對減少路橋收費的呼聲很高，但政府對此的調控力卻較小。這幾年，一些地方政府嘗試從社會資本手上贖回道路、橋梁等基礎設施資產，付出了遠遠超出當年融資的巨額代價。“走核準制很容易，社會資本想經營路橋的太多了；走審批制則是自加壓力，要自己籌集資本金。但為了更好地滿足群眾對公共交通設施的需求，最大限度地惠利于民，我們還是邁開了自主建設的步伐。”
國資有序進退，得益機制創新
“成功運作南京三座長江大橋，得益于在改革實踐中，不斷創新管理機制，引導國有資本有序進退，增強了國有經濟活力。”南京市交通集團黨委書記孫福平說，以市場化手段管理經營國有資產，既無現成范本，也缺乏完備的法律規范和制度支撐。南京市交通集團近年率先探索并不斷完善的特許經營權制度、重大工程項目“代建”制度，受到國內同行的稱道和借鑒。
為確保特大型橋梁和公路等基礎設施的公共服務特性，南京長江二橋、三橋在股權融資時沒有簡單地“一賣了之”，而是與投資方簽訂嚴格的特許經營合同，明確規范其運營、維護、管理大橋的責任，較好地協調了政府、企業、公眾三者之間的利益。在二橋的特許經營合同里，專門有政府對收費定價的規定，還特設了一名政府派出的獨立董事，由其在緊急狀態下代表政府行使權利，處置公共危機。
在南京長江四橋實施“代建制”，打破了過去政府“建管合一”的舊體制，由業主南京市交通集團負責項目的投資、管理和收益，工程建設則通過招投標讓專業公司按合同要求全程運作。這項被稱為“服務外包”的改革，改變了以往建一座大橋，就要設立一個指揮部，成立一個管理局，搭建一套班子搞大會戰的模式，不僅大幅精減了人員、降低了建設成本，還從制度上筑起了一道“防腐墻”。
馮寶椿表示，堅持以改革為動力經營南京三座長江大橋，走出了一條創新國有資產管理和投融資體制的新路徑，促進了國有經濟發展壯大。至2007年底，南京市交通集團已形成“公路、橋梁、隧道、軌道、物流、客運”等重點投資領域，資產總額逾300億元，其中凈資產70億元，分別比5年前初創時增值1.5倍、2倍。 |