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《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》施行已經十幾年，但作為建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系中的重要一環，農村的社會養老保險制度目前卻基本處于停滯徘徊狀態。許多基層領導和社會保障專家在接受記者采訪時表示，目前這種以農民自己繳費為主的農保方式已經遠遠落后于社會發展的現實，亟須從四個方面進行改革。
各級政府必須加大對農保的財政支持力度
首先，制約農村社會養老保險發展的關鍵因素是資金問題。
首都經濟貿易大學金融學院教授庹國柱在接受記者采訪時表示，老農保那種完全以個人唱主角，政府不承擔責任的方式已經徹底不適應當下覆蓋城鄉居民的社會保障體系的建設了。如果繼續下去，將不利于城鄉社會協調發展。“政府財政一定要支持，哪怕是給予相對較低的保障。”
“隨著經濟發展和國家財政收入的增加，財政的公共性應該放大，更多地用在農村居民的社會養老保險等涉及民生的問題上。”中央財經大學保險學院社會保障系主任褚福靈對記者說。但中華全國總工會副主席、書記處書記董力在中國社會保障論壇2007年年會上的發言顯示，“十五”期間，社會保障所占份額僅相當于財政支出的12%左右。地方財政對社會保障的支持也不到位，以至于形成了“逐級向上看、地方找中央”的局面。
“這與社會保障在發達國家、新興工業化國家乃至部分發展中國家的財政中成為主要開支項目的差距十分明顯，中國財政迄今依然未能很好地承擔起應當承擔的救助城鄉低收入家庭和支持各項社會福利事業發展的責任。因此，投入不足的局面不改變，真正意義上的覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設就將遙遙無期。”中國人民大學教授鄭功成表示。
農保運作模式：早統籌早受益
其次，農保運作模式必須統籌。據了解，目前全國31個省(區、市)的1900多個縣大部分實行的都是以農民個人繳費為主、個人賬戶基金儲備積累的農保模式。同時，部分地區根據實際情況進行試點，形成了一些各具特色的典型。其中既有經濟發達地區的山東煙臺做法、北京大興做法、廣東東莞做法，又有經濟欠發達地區的安徽霍山等地做法。
據王平介紹，安徽省六安市霍山縣和霍邱縣于全市率先建立了農村養老保險資金的統籌賬戶。2004年霍山縣出臺了《農村社會養老保險暫行辦法》，明確政府承擔的責任和義務，并在全市率先建立農村養老保險資金統籌賬戶，規定縣財政在每年預算中按上年末養老保險基金積累總額的2%予以補貼，納入統籌賬戶，以提高參保農民的給付標準，三年來，政府補貼資金70萬左右。霍邱縣也于2005年出臺基本相同的辦法，并將政府補貼提高到2.5%，到目前為止，政府補貼資金40多萬元。由于政府重視，加大了財政投入，極大地調動了農民的參保積極性，僅有36.6萬人口的霍山縣，三年來就有5000多農民參保，基金滾存結余截至2007年9月突破1416萬元。
對此，褚福靈認為，各地積極探索自然值得鼓勵，但中央政府還是要出臺一個統籌的方法，“城鄉之間要統籌、不同地區之間要統籌，制度可以有別，但不能割裂，應當有一體化的制度設計。否則，各地自行制定其標準，一來，會給將來國家整合農保模式造成沉重的成本負擔；二來，可能會使很多縣區盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術或財力又達不到相關的標準而令探索失敗。”
另外，城鄉間也需要統籌，“比如目前比較突出的問題就是農民工參加城鎮社會養老保險問題。”庹國柱指出，“大部分的農民工未來還是要返鄉的。”“按規定，其個人賬戶可以帶回原籍，但企業所交部分流入當地政府的社保基金賬戶。”安徽省勞動和社會保障廳農保處相關負責人說，“這就突出表現了目前城鄉社會養老保險體系無法銜接的問題。”
農保基金運用：權限上交、規范管理
由于農保基金涉及到廣大農民未來的生活給付問題，政府有關部門對這筆基金運用的指導思想首先是安全性第一。解決在保值的基礎上如何更好的實現增值，這也是許多縣、區基層領導一直在思考的問題。
安徽省六安市壽縣勞動社會保障局副局長張太平建議，應由國家財政部發行特種國債，只允許農保基金購買，國家用這筆錢來進行投資或基礎設施建設，應該比由單個縣、區來運作基金更為安全。
對此，庹國柱認為，這個想法確實不錯，但是得結合當前的實際來考慮。在我國目前的流動性過剩的情況下，社會上的錢不是太少了而是太多了，既然不缺錢那就沒有發行國債的必要。另外，政府還要考慮到發債規模問題，除了農保資金，城市里還有大筆的社保資金，它們也有購買國債的需求，但政府一定要研究以求與當前的投資規模相匹配，這可是一個相當復雜的過程。
農保基金在管理運用上之所以問題不斷，庹國柱認為，這首先還是因為當初的制度設計本身造成的問題，“農保的全稱就叫縣級統籌農村社會養老保險，規定農保基金要以縣為單位統一管理。因此，資金的收歸管理都在縣上，地、市、省、中央政府在名義上都無權調用這筆錢。但是，由縣里的經辦機構來管理這么大一筆資金，他們缺乏投資經驗、相關技術及人才，投資風險很大。所以，真正要讓這筆基金保值增值，就不應該讓基層運作，至少要交到省一級；又或者交由專門的保險公司的資產管理公司代辦，因為資金運用畢竟是他們的強項。”對此，中央財經大學保險學院社會保障系主任褚福靈認為，可以建立一個專門的金融機構，如社保銀行，由專業人員專門管理這筆資金并負責投資。
其次，在基金的管理上，褚福靈認為，一定要強調收支兩條線管理，保證管事的不管錢，管錢的不管事，專款專用，規范制度，從同級財政或其他渠道來支付人員工資和工作經費。
第三，褚福靈認為，相關的監督機構一定要落到實處。比如現在有些地方設立的社會保險基金監督委員會，一定要定期進行抽查、聽取匯報，公布每年的收支、投資及收益等情況，同時加強相關的審計監督、財政監督、行政監督和輿論監督。
辦公經費、人員編制納入同級財政要落到實處
最后，經辦機構辦公經費及工作人員的編制問題一定要合理解決。根據《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》規定，縣(市)成立農村社會養老保險事業管理機構，經辦農村社會養老保險的具體業務，管理養老保險基金。
據王平介紹，這個機構原隸屬民政部門，后來移交到勞動保障部門，其性質為自收自支的非營利性事業機構，辦公經費和人員工資以前全是按年新增保費的3%來提取。后來，勞動和社會保障部、民政部、審計署聯合下發文件，要求將農保機構的辦公經費和人員待遇納入同級財政預算，同時取消從收取的農保基金中提取管理費的做法，杜絕擠占挪用基金發工資等現象。
另外，還有相關工作人員的編制問題也很讓相關部門頭疼。“無論是以前在民政局，靠提保費發工資；還是現在劃歸到勞動和社會保障局，由財政統一預算撥款發工資，我們的編制都是屬于自收自支事業編制，而并非政府的財政撥款編制。搞保障的人自己沒有保障，這讓我們怎么安心去工作啊？”六安市壽縣農村社會養老保險事業管理所員工朱凱這樣告訴記者。
據該所所長蔡傳文介紹，該所共有八人，其中除他自己是由局里委派下來管理該所，因此具有縣財政撥款的事業編制外，其余七人均屬自收自支事業編制。
宿州市勞動局副局長葛振平也告訴記者，經辦人員編制問題在宿州市同樣存在。“有的縣有十幾個經辦人員，如果從民政局移交過來，這些人的編制誰來解決？光靠勞動局自身是無法消解的。”
王平表示，經辦機構辦公經費及工作人員的編制問題是農保制度改革的一個重要方面，它直接影響到經辦人員的工作積極性問題。這一方面，相關同級政府一定要酌情考慮、仔細研究，并按照勞動保障部等部門聯合下發的文件精神落到實處，切實解決這些人員的后顧之憂。 |