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對話來由：有關報告顯示，今年上半年，全國二氧化硫排放總量1263.4萬噸，與去年同期相比下降0.88%；化學需氧量排放總量691.3萬噸，與去年同期相比增長0.24%。兩項指標一升一降，凸顯減排形勢依然嚴峻。為此，有關專家呼吁盡快推行排污權交易，以推進國家環保總局全新的環境經濟政策架構和路線圖。為了深入解析排污權交易等相關環境經濟政策，本報記者深入采訪了國家環保總局副局長潘岳和相關專家。
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| 北京在平谷區大力推廣太陽能新民居。新華社記者 陳建力 攝 |
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| 廣東三水炸毀3家水泥廠向“三高兩低”企業亮劍。新華社記者 周文杰 攝 |
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| 內蒙古呼和浩特市一個日處理污水1萬噸的污水處理項目正在試運行。新華社記者 李云平
攝 | 排污權交易試點經歷三階段
記者：早在幾年前我國就提出了有關排污權交易的概念并進行了相關試點，那么，究竟什么是排污權交易？我國的排污權交易進展情況如何？
雷明(北京大學光華管理學院教授)：所謂的排污權交易是指自由買賣以排污許可證形式表現的污染物的排放權利。具體而言就是，排污單位在獲得一定的排污許可后，根據自身污染治理成本、減少排污收益等情況，同其它排污單位進行排污許可的交易，以求得更好的經濟效益。這是當前受到各國關注的環境經濟政策之一。
我國排污權交易進展大致經歷了三個階段：首先，基礎階段，1988年3月國家環保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》規定：“水污染物排放指標，可以在本地區的排污單位間相互調劑”；1991年，美國EPA排污權交易經驗被正式介紹到中國；1996年，國務院批復同意國家環保局提出的《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，總量控制開始在全國范圍內推行，為在中國開展排污權交易奠定了基礎。
其次，嘗試階段，從1993年開始包頭、平頂山、柳州、開遠、太原等地方陸續開展了SO2和煙塵污染的排污權有償使用的嘗試性工作；上海，嘉興等地相繼開展了水污染物排放總量控制和排污權有償使用嘗試性工作。
再次，正式試點階段，2001年，中國國家環保總局與美國環保協會簽署《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權交易政策實施的研究》合作項目，同年國家環保總局和美國環境保護協會合作，共同在江蘇南通和遼寧本溪進行了二氧化硫排污權交易的試點。2002年以后，又相繼在山東、山西等七省市開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污權交易政策實施的研究項目”，拉開了排污權交易在全國試點的序幕。
排污權交易亟待跨越多重障礙
記者：排污權交易已經進行了多年的試點，但直到目前仍沒有正式推出，您認為這其中還面臨著哪些亟待解決的問題？為什么？
雷明：目前，開展排污權交易主要難點在于：首要的問題是建立和完善排污權交易市場，這其中包括排污權交易適用范圍問題，市場區域問題以及市場主體問題和市場交易規則等。另外，我國現行的法律法規還沒有對污染物排放權交易作出明確規定，排污權還沒有得到現行法律制度的有效支撐，而社會信用體系、執法機制也存在缺失。
其次，“總量控制”該如何確定的問題。排污權交易是以總量控制為出發點和歸宿的。總量控制的基礎在于環境容量的大小，而環境容量的確定需要大量的環境追蹤監測數據，這是一個歷史的累積過程，而我國目前許多地方環保管理工作還存在基礎薄弱，數據缺乏，信息不暢通等問題。
再次，排污許可的分配機制問題。可交易的排污權具有財產權的性質，是否擁有及擁有多少排污權直接決定著每個排污源的污染控制成本。因此，排污權的初始分配涉及科學合理性問題，特別是公平性問題，而所有這一切均有賴于一個公平合理有效排污許可的分配機制的確立。
馬中(中國人民大學環境學院教授)：現在排污權按行政區來交易是不合理的，因為污染物的擴散是沒有行政區界限的。但是我們國家已經把排污權分給每個行政區的政府了，這不符合科學的本質。排污權應該是在一個空氣區內操作，或者叫大氣影響區，比如說二氧化硫，它的影響可能有多大是在這個自然區域范圍內，不應該是行政區域。
其次，我國正處于經濟高速增長的階段，做排污權交易時其成本要比在一個經濟平穩或發展緩慢的國家要高。比如一個地方政府，排污權即使用不完也不愿意去進行交易。因為在他們看來如果將排污權拿出去交易，就意味著喪失今后發展的機會。
還有一個不合理之處在于我國沒有把二氧化硫的高空排放源和低空排放源分開。我國排污權交易的對象主要是二氧化硫，二氧化硫交易控制的是酸雨，酸雨都是高空排放源即多數是由大電廠造成的。而低空排放源如開水鍋爐排放的二氧化硫不會形成酸雨，但現在我國二氧化硫總量控制計劃沒有區分高空排放源和低空排放源，這就導致交易效果減弱。
正是基于行政區劃分的制約，高空源低空源部分的障礙，中國經濟高速增長帶來的發展成本過高，導致了這個市場不像經濟發達國家那么容易建立。
應盡快建立排污權交易相應規章制度
記者：針對目前排污權交易所面臨的一些障礙，您有哪些相應的建議？
雷明：我認為應該從多個方面入手解決這一問題。一方面，應依法培育和健全排污交易市場。因為交易市場不能自發形成，必須通過立法才能形成。立法的目的包括對排污權的界定，對市場主體，排污權分配機制，市場交易規則和排污權交易方式等的確定，還包括與現有法規的協調等。加快制訂和實施《污染物排放許可證管理辦法》，在較短時間內形成良好的排污許可證運行機制，建立集立法、信息公示、監控系統、總量控制、排污權的分配和市場交易一體的排污權交易體系。
另一方面，應正視我國與外國國情的差異，確保我國排污權交易體系真正具有中國特色。如在借鑒美國泡泡政策，開展特定區域/流域/領域排污權交易基礎上，逐步建立全國單一市場環境排污權交易市場，避免交易的復雜性問題。當然，同時應防止出現污染向某個地區聚集不平衡現象，現階段環境排污權交易還應在政府環境保護主管部門監督管理下進行。
與此同時，建立健全社會特別是各排污主體完整的環境信用體系也刻不容緩。國家應對各污染企業的環境保護信用情況進行審查，對不符合要求的企業，如歷史上有環保違規記錄而又拒不整改的企業，實施不予或延緩發放排污許可證處罰。在推進排污權交易直接降低減排成本費用的同時，還應探索企業積極主動開展污染治理技術革新和提高能源效率的激勵和約束機制，加快減排目標的早日實現。
環境經濟政策體系是解決環境問題的長效機制
記者：針對當前嚴峻的環境形勢，作為環境主管部門的領導您認為除了排污權交易之外，還需要推出哪些具體措施來加以應對？
潘岳(國家環保總局副局長)：我認為環境經濟政策體系是解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法，是宏觀經濟手段的重要組成部分，更是落實科學發展觀的制度支撐。當前嚴峻的環境形勢，除了官員環境考核問責制度尚未到位外，從經濟上講，還缺乏一套激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。
溫家寶總理指出解決環境問題必須實現“歷史性轉變”，即“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。“必要的行政辦法”指的便是“區域限批”這類手段，而經濟手段則指的是全新的環境經濟政策體系。所謂環境經濟政策是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。
記者：您認為環境經濟政策的架構體系應由哪些內容組成呢？
潘岳：具體應該包括七個方面：一是綠色稅收。要對開發、保護、使用環境資源的納稅單位和個人，按其對環境資源的開發利用、污染、破壞和保護的程度進行征收或減免，對于環境友好行為實行稅收優惠政策，對環境不友好行為，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅；二是環境收費。提高排污收費水平，在資源價格改革中充分考慮環境保護因素，以價格和收費手段推動節能減排；三是綠色資本市場。在間接融資渠道，推行“綠色貸款”，對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠利率，對污染企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率；四是生態補償。要完善發達地區對不發達地區、城市對鄉村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產業對環保產業進行以財政轉移支付手段為主的生態補償政策；五是排污權交易。利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置，降低污染控制的總成本，調動污染者治污的積極性；六是綠色貿易。針對發達國家越來越多的綠色貿易壁壘，中國必須改變單純追求數量增長，而忽視資源約束和環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與國內外環保的利益關系；七是綠色保險。其中環境污染責任保險最具代表性，一方面由保險公司對污染突發事故受害者進行賠償，減輕政府與企業的壓力；一方面又增強了市場機制對企業排污的監督力量。
四年內初步形成中國環境經濟政策體系
記者：既然明確了環境經濟政策的基本內容，那么國家環保總局下一步將會采取哪些具體的措施呢？
潘岳：目前，環保總局已經與人民銀行、銀監會聯合制定出臺了《落實環保政策法規防范信貸風險的意見》。下一步，將是聯合財政部開展環境財稅政策、生態補償政策等課題的研究和試點；聯合證監會，對上市公司進行環境保護核查，評價其環境績效，促進上市公司履行環保責任；聯合保監會，在環境事故高發的企業和區域推行環境污染責任險試點；聯合商務部，加強對出口企業環境管理，限制不履行社會責任的企業產品出口。
從環保總局與各宏觀經濟部門合作情況看，爭取在一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系。環境經濟政策一旦推行，不僅對中國環保事業有重大意義，也為中國科學發展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。
[知無不言]節能減排不能抓大放小
繼北京市向市民發放500多萬把限量小鹽勺后，今年年底前，市政府還得向每戶居民家庭免費發放一個限量油壺，幫助居民控制每日的食油量。這條新聞讓筆者頗生感慨。[詳情] |