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今年，我國對外開放的重大事項之一，就是將在年底正式啟動加入世界貿易組織《政府采購協定》(簡稱GPA)的談判。1月4日，記者就加入GPA和開放政府采購市場對我國的新挑戰及其國內準備問題，采訪了中國法學會WTO法研究會副會長、清華大學教授于安。
政府采購保護產業作用凸顯
我國加入世界貿易組織(簡稱WTO)雖已五年，并不意味著我國國內產業已經適應國際競爭，而是全面競爭的開始。于安指出，過渡期基本結束的法律含義，是關稅等政府對國內產業保護傳統措施的減少和消除達到協議水平。境外產業對國內的沖擊從今年真正全面開始了。
過渡期是政府逐漸減少對國內產業保護的時期。保護措施在五年內分階段地逐步減少，相當多而且重要的產業只是在最后一年才失去政府的保護，所以現在尚不能說明國內產業是否能夠完全適應來自其他成員的國際競爭。因此，現在政府面臨的重要問題，是在過渡期基本結束以后如何有效地保護國內產業，使其在國際競爭中得到發展而不喪失競爭力。國內產業是國家經濟主權的基礎，保護國內產業是所有WTO成員政府不可推卸的責任。需要注意的一個事實是，現在進入中國市場進行銷售和投資的，大多是跨國公司和持有品牌產品的公司，外國中小企業不多。有一些產業在形成競爭力以前，需要得到政府的保護才能發展，特別是所謂的“幼稚產業”。
于安告訴記者，政府對國內產業保護大致有國別措施和普遍措施兩種。國別保護措施是比較傳統的，例如對貨物的關稅、配額和對服務的市場準入進口限制等。在過渡期基本結束以后，這種保護措施作用就不大了。例如，雖然現在仍然對來自其他成員的汽車配件征收關稅，但是國內越來越多的消費者已經有能力購買國內組裝的外國品牌轎車了，這就說明關稅對國內產業的保護作用已經非常低下了，國內產業必須主要靠自己贏得市場了。在這種情況下，政府的保護措施就只能在WTO制度框架內實施，大多數成員政府都可以使用，所以是一種普遍性保護措施。我國可以使用的普遍性保護措施大致上可以有四類：貿易救濟措施、公益保護措施、政府采購措施和可以使用的其他措施(例如不可訴類政府補貼)。其中只有政府采購是最徹底的和最有力的，因為它可以完全禁止境外的貨物和服務進入政府采購市場，其他措施都是有條件的限制手段。因此，政府采購對國內產業的保護作用將會凸顯出來。
但是非常遺憾的是，在過去五年內，政府采購的保護作用并沒有很好地發揮。規定應當購買“國貨”的《政府采購法》第10條沒有得到應有的尊重和執行。五年后的今天，政府采購保護作用明顯之日，卻又是市場開放談判開始之時。在困難的抉擇面前，我們應當一方面利用談判成功和結束以前的時間，為國內產業發展提供更有效的保護；另一方面，我們必須從現在起做好開放前的準備工作。準備工作做好了，即使開放后政府采購也未必是外國人的天下。美國政府采購市場龐大，但是外國產品和服務占有的份額也就只有11%左右。
統一市場和制度應當先行
考慮到未來的國際競爭，我們首先應當整合國內市場。國內市場的統一，對于提高國內產業在政府采購市場上的競爭力十分重要。但是從《政府采購法》適用的角度看，我國政府采購市場現在是“一個分散的市場。”于安說。
目前我國政府采購法的適用范圍是由集中采購目錄和采購限額決定的，每年公布的政府采購統計數據反映的就是這一范圍內的采購。實際上，除了這些以外，還有以下四個部分：
第一是國家投資的大型公共工程及其重大裝備采購。例如三峽工程、奧運會工程、國家大劇院工程等，沒有整體地納入集中采購目錄。這些領域不但在法律適用上存在歧義，而且在行政監管上也不統一。在政府采購市場中，公共工程歷來就是象征和標志，是政府采購市場的主要部分。
第二是軍事采購，包括后勤軍需、武器裝備和國防科技采購三部分。根據WTO《政府采購協定》例外條款的規定，上述出于國防安全的軍事采購在法律上可以不對外開放，可以長期合法地用于保護和扶持國內產業。法律上不開放的意思是，我國可以根據需要購買外國貨，但是外國供應上沒有權利一定要參與國內的采購招標。《政府采購法》第86條規定，由中央軍委另行制定法規規范軍事采購。
第三是國有企業使用財政性資金進行的采購。國有企業的財產本來就是經營性國有資產。無論如何自主，國有企業的活動中都不能擺脫公共性質，也不能脫離公法的規范。現在的《政府采購法》完全排除了對國有企業的規范，2001年中國加入世界貿易組織的議定書也規定國有企業和國家控股企業以商業目的進行的采購不屬于政府采購。國有企業完全受普通自由貿易協定支配，不利于發揮其公共功能，也不利于國有資產的保值增值。例如歐盟成員國國有企業的采購就不是這樣，它們被列入政府機構以外的“公共實體”范疇，受政府采購規則的支配。這一問題應當在談判中提出來，否則不利于中國企業在國際政府采購市場上競爭。
第四是集中采購目錄以外、采購限制額度以下的政府采購。這部分采購現在不適用《政府采購法》，完全適用普通民事采購規則的支配，與普通老百姓買東西的方式沒有什么區別，缺少公眾監督和強制競爭機制。但是它確實屬于政府采購整體市場的組成部分。
市場統一的基礎，是法律制度的統一。于安告訴記者，政府采購領域發生的所有問題，都可以歸結到制度建設上來。2003年開始實施的《政府采購法》，是一個非常框架性的立法，該法第九章規定其實施的具體步驟和辦法由國務院規定。這個辦法的起草工作已經比較久了，至少從準備市場開放統一國內市場和制度的角度，應當加緊制定和公布。另外一個非常需要而尚未制定公布的規則，就是政府采購原產地規定。政府采購原產地規則是確定國貨與外國貨的依據。它的缺失是外國產品大舉占據國內政府采購市場的重要原因。
集中采購機構專業化和強化競爭程序
除了統一制度和市場外，于安還提到，市場開放前國內準備的重要內容是政府采購機構專業化和提高政府采購競爭的公平和規范程度。
“政府采購機構必須走專業化道路，依賴商業性招標公司不是出路。”于安指出，根據《政府采購法》第16條和第62條，集中采購機構設置和活動的原則，是非營利性和專業化，這是與《招標投標法》的一個重要區別。競爭本身就有成本，如果組織競爭的機構本身又以營利為目的，不但將增加采購成本，而且也與政府采購活動本身的公共性質不相符合。
他告訴記者，目前，政府采購機構專業化水平不高的確影響了政府采購活動的開展。這首先表現在崗位性質的不統一，究竟是管理崗位還是專業技術崗位不明確。從事政府采購專業活動的機構，應當以設置專業技術崗位為主，并且配備專業技術人員。在編制管理依法到位后，人事部門工作也應當跟上去，例如盡快確定政府采購師的職業序列和職業資格標準，然后按照職業標準進行人事管理和行政監督，誰出了事情就追究誰的責任。加入GPA和市場開放后，政府采購機構專業技能不提高、專業化程度不夠，肯定會影響公平競爭秩序。
政府采購的公平競爭原則主要靠程序來保證實現，于安主張，應當以電子化作為工作重點來推進。政府采購程序設計的原則，就是通過競爭選擇最好的供應商。選擇者本身的公正品格和判斷能力當然是重要的，但是有關供應商信息的充分是正確選擇的前提條件。如果信息充分、真實，評標專家和采購人就難以睜眼說瞎話，監督機構也可以更有效率地工作。所以采購電子化是提高競爭公平程度的重要出路。電子信息存儲量大、流通快，不但提高了采購決策的速度，還防止評標專家扭曲信息，讓中國的政府采購達到最大可能的公平程度。 |