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民航業陷入了腐敗案頻發的漩渦。繼6月9日南航七名中高層管理人員被帶走調查后，南航又有兩名管理人員被帶走調查，隨后民航空管局也有一名負責航線時刻審批的處長被調查。而上周四，民航中南地區管理局局長劉亞軍撞火車身亡事件，也初步被證實為自殺。
引爆此番民航業大規模反腐行動的導火索，是南航一筆巨額“航權協調費”被審計署發現。其實，在這個看似偶然的因素背后，是民航業尋租空間巨大所引致的必然結果。在民航業內，上游資源配置的行政壟斷和下游終端的市場化競爭同時并存，民航體制長期難以理順，腐敗滋生無從避免。以此觀之，反腐風暴固然能夠彰顯民意、懲戒貪官，但并未切中頑疾的“七寸”，對民航業管理體制進行徹底變革才是根本之策。
對民航業內公司而言，航線和時刻資源直接關乎客流量和最終收益，這兩者的配置權則收歸主管部門所有。而目前市場上的航空公司眾多，更加凸顯黃金航線和時刻的稀缺性。因此，民航公司之間的競爭最終演繹為對“關鍵人物”的公關爭奪戰，各種尋租行為層出不窮，而“航權協調費”恰恰就是管制者的管制租金。這一現象已然成為了民航業內的潛規則，也是讓諸多高官在此次反腐風暴中接連落馬的主因所在。
其實，對于民航業決策權過于集中的弊病，主管部門也在近年來有所察覺和改進，推進了包括開放市場和規范航權時刻審批制度在內的系列改革。2005年以來，奧凱航空、東星航空、春秋航空等民營航空公司相繼成立，市場競爭有了新的參與主體。在事關航權和航線時刻審批方面，有關部門也成立了運輸時刻委員會；由私人審批轉向公開公示，上網議政；由每年兩次的時刻協調會和航線協調會，改為常態化；并且請求紀委參與全過程監督。(南方都市報
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但事實表明，這些由民航主管部門自行推動的革新舉措并未讓“潛規則”淡出市場，反而大有顯性化的趨勢。有媒體報道，運輸時刻委員會的成立雖然將決定權分化到若干人手中，但其實質卻是讓航公公司的公關對象擴大化了而已，會議的結果取決于會前的“私下活動”而非公開探討，航班時刻資源逐漸演變成明碼標價的交易品，北京一個時刻的“報價”達到了300萬元左右。更為重要的是，弊病纏身的管理體制自身封閉了內部變革的可能性，最終導致任何有利于市場化改革的嘗試都不了了之。(南方都市報
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國內其他行業市場化開放的歷史表明，一旦民營資本進入行業競爭之后，行政管制必然逐步向市場規則讓步，即便是在鋼鐵、煤炭等資源型行業也是如此。而國內民航業卻與之相反，前些年開始逐步進入的民營航空公司，不僅沒有發揮出鯰魚效應，反而隨著鷹聯航空、東星航空、奧凱航空的集體敗北而逐漸落寞。究其原因，正在于民航業的開放屬于典型的“偽開放”。最為典型的一個案例便是，2007年民航局曾呵護五家國有航空公司壟斷承運“京滬快線”，將這一國內最熱門的航線收入國有航空的囊中，而民營航空卻被屏蔽在外，其結果是，伴隨“空中快線”的同日開通，京滬兩地各家航空公司的票價出現集體上調，對廣大乘客的經濟利益傷害極大。民營航空公司和外國航空公司往往發現，它們申請航線困難重重，尤其是申請三大城市北京、上海和廣州的航線最為艱難。一些民營航空公司接連折翅藍天，除了內部管理問題外，經營環境有失公平也是其中的一個主因。事實上，國有航空公司憑借人脈優勢獲取的不僅僅是航權優勢，而且還有實打實的財政補貼。在金融危機爆發后的慘淡時期，數家國有航空公司獲得了數十億元的財政補貼，而具體給哪個航空公司補貼多少，根本沒有公開化的財務標準和監管標準，更沒有財政投入回報的監管約束，完全缺少市場化的考量。在如此惡劣的競爭環境下，民營航空根本就不可能改變既有行政管理體制，或者甘為臣服，或者被振出局，而航空管理體制則越發病入膏肓。
可見，只要包括航線、時刻等航空資源的行政壟斷決策局面得不到徹底革新，圍繞航空業的各項革新舉措就僅僅是止于表面，毫無切實績效可言。航空業巨大的資金流量與暗箱操作的資源配置方式，為各種尋租鋪設了溫床。打破行政弊病的要害在于，真正公平地向所有企業開放市場準入、公開透明地推進航線招標、公平合理地分配財政救濟資金。隨著民營航空公司的壯大，“小政府”格局就會自然呈現，而無需紀檢部門過度操心監管了。
(作者系經濟學博士) |