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| 亦官亦商才是地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn) |
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| 2010-06-25 作者:陳寧遠(yuǎn) 來源:東方早報(bào) |
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被關(guān)注了很久的地方債務(wù)問題，其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)最近于國家審計(jì)署的報(bào)告中水落石出。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義6月23日?qǐng)?bào)告，審計(jì)署審計(jì)調(diào)查了18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)財(cái)政情況，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬億元。
其實(shí)，這些地方政府性債務(wù)早就存在了，只不過大規(guī)模地、正式地在中央層面向人大和全社會(huì)報(bào)告是第一次。而按照1995年開始執(zhí)行的《預(yù)算法》之第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算……不列赤字”，這些令人擔(dān)心的債務(wù)數(shù)據(jù)，其實(shí)是不應(yīng)該有的。
地方政府為什么有法不依？道理很簡單，舉不了債的地方政府就做不了投資，沒有投資，經(jīng)濟(jì)就不能發(fā)展，進(jìn)而解決不了就業(yè)，民生注定要落后。這樣的地方政府，不論在中央眼里還是老百姓眼里，都不會(huì)是好政府。如此這般，舉債的情非得已和債務(wù)無序的擔(dān)心共存，地方政府的債務(wù)問題就成為一種舉國糾結(jié)、上下齊備的心病。此刻“如何化解債務(wù)危機(jī)”成為意見領(lǐng)袖、專家學(xué)者和政府高官的中心話題，似乎理所應(yīng)當(dāng)。
好在審計(jì)署報(bào)告出臺(tái)之前，6月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》規(guī)范舉債，給出的方案合情合理，認(rèn)為負(fù)債經(jīng)營只要是在正常杠桿內(nèi)，就不算什么。而在這次審計(jì)報(bào)告里，同樣給了一些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)方面的意見，大可得出地方債務(wù)有其積極的一面，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頗有可控余地的結(jié)論。因?yàn)閾?jù)說，地方政府雖然大規(guī)模舉債，但大部分錢沒有亂花，都投在基礎(chǔ)建設(shè)上了。這有數(shù)據(jù)為證，劉審計(jì)長的報(bào)告說，審計(jì)調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有96%用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目，而這“促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展”。投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的邏輯下，這的確沒有疑問。
而且，劉審計(jì)長報(bào)告說：“從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。”這么一算，破壞《預(yù)算法》中“量入為出、收支平衡”精神的地方，已經(jīng)不少（因?yàn)楸敬蝺H審計(jì)調(diào)查了18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)財(cái)政情況）。
按照這個(gè)邏輯，也許理性且深刻的人士會(huì)呼吁修訂《預(yù)算法》。這樣不僅改善了法律的滯后性，也拓寬了地方政府融資的渠道。而這個(gè)呼吁實(shí)際上已經(jīng)很久了，呼聲之大，在2009年初由中央第二次代地方發(fā)行債券時(shí)曾達(dá)到高潮。
但為地方政府舉債正名的人們卻忽視了，在所有法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背后，地方政府大肆舉債的核心風(fēng)險(xiǎn)——不在違法，不在規(guī)范，不在亂花，而真真切切地在于，地方政府真把舉債所得的96%投在了“促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展”的交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目上了。就是這些“沒有亂花”的錢，堆積出中國這個(gè)全球最大的工地。在這個(gè)事實(shí)面前，需要我們做的，不是證明我們的各級(jí)政府不會(huì)亂花錢，而是我們的各級(jí)政府怎么以“促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展”的名義，把各種資源拿到手里——既由自己出面投資各種項(xiàng)目，又能繞開法律出面融資。它們要不是父母官，有這么大能耐，把所有的好事都攬到政府的筐里嗎？
當(dāng)然，我們可以討論地方融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際是可控的。比如我們可以說我們的各級(jí)地方政府，不僅擁有財(cái)稅收入，還有很多好的獨(dú)資或控股公司，壟斷土地、礦產(chǎn)等資源，在市場交易中——尤其在融資交易中，常常處在高度買方的一邊。各級(jí)政府的融資平臺(tái)公司發(fā)行的各類債券，典型如城投債，在各種固定收益市場上大受歡迎。這說明我們各級(jí)政府的資源、信用和財(cái)力，是被市場交易追捧的，而且不止一天兩天了。
在這種局面下，關(guān)注地方債務(wù)的法律和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是舍本求末。因?yàn)檎f到底，各級(jí)政府把國家資源和市場交易的優(yōu)勢(shì)牢牢控制在自己手里，不是因?yàn)樗鼈円室膺`法，也不是它們不懂財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是它們的權(quán)力太大，本事太大，而無制衡。它們?cè)谑袌鲋幸孕姓氖侄巫鲑I賣，亦官亦商，怎么合適怎么利益最大化。不解決這個(gè)問題，地方債務(wù)將來的病變，豈止于法律和財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)？
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