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西氣東輸二線甘肅段加緊施工。新華社記者:韓傳號 攝
近年來，包括溫家寶總理、多位副總理在內的國務院領導同志，在不同的時間和場合都強調同一個問題，那就是“資源價格改革”。在不久前由中改院召開的《危機挑戰改革——2009中國改革評估報告》發布會上，作為報告編委之一的經濟學家常修澤教授，就解決我國長期以來經濟粗放增長、“三高一低”(高投入、高耗能、高污染、低效益)、收入分配不均等現象，開辟科學發展、以人為本、資源節約和環境友好新局面，提出自己的觀點。他說，問題的根源之一是我國的資源價格不合理，解決問題的關鍵，則是必須盡快建立資源產權制度。
在隨后的本報記者專訪中，常修澤教授更進一步表示，受全球金融危機影響，當前我國經濟增長放緩、資源價格有所下降，這正是推出資源產權制度改革的“窗口期”，他呼吁有關部門盡快研究論證、制定方案，使這項改革盡早取得實質性進展。
資源產權制度四要素：界定、配置、交易、保護
經濟參考報記者：常教授您好。據我所知，您在幾年前就開始研究我國的資源環境產權制度和資源價格改革問題，陸續發表了很多相關的論文和報告，并且提出了許多具體建議。中央高層對這個問題也相當重視，就在不久前，溫家寶總理在向十一屆全國人大二次會議作政府工作報告時還強調，要推進資源性產品價格改革。問題很嚴重，中央很重視，為什么這項工作依然進展不大？為什么解決這個問題如此之難？
常修澤：按我的理解，資源價格問題是一個系統問題，和普通商品的價格是不同的。所以單從價格入手很難真正解決問題。它的背后實際上是一個資源產權制度問題。因此這項改革不僅和經濟有關，還涉及相關的社會問題和相關法律制度。資源價格調整直接影響中下游成品價格，進而引起連鎖反應，這之中涉及到的社會問題就不少，牽一發而動全身。所以要調整資源價格，必須顧及經濟平穩增長，還必須顧及對社會各階層利益的影響，還必然受到現有法律框架的制約。所以改革要全面、配套、協調，當然還有個時機問題。
經濟參考報記者：咱們不妨從最基礎的問題談起。在一般人的概念中，普天之下莫非王土，資源就是國家的，跟產權制度不搭界，如果說有產權那也是歸屬國家的，跟老百姓沒有直接關系。請您先談談產權制度和資源的關系。
常修澤：根據現行法律規定，土地(除農村集體土地)、礦藏、水流、森林等自然資源都屬于國家所有，國務院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利，說“普天之下莫非王土”大致不差。但實際上資源的所有權與收益權之間在相當大程度上是偏離的，自然資源最終所有者從資源開發和使用中得到的收益未能完全實現。這本應是由全體公民共享的公共利益，和每個老百姓的利益都是相關的。我認為完備的現代產權制度主要包括四個方面的制度：一是產權界定制度；二是產權配置制度；三是產權交易制度；四是產權保護制度。產權界定制度主要是對產權體系中的諸種權利歸屬作出明確的界定和制度安排，包括歸屬的主體、份額以及對產權體系的各種權利的分割或分配。產權配置制度主要涉及各類主體的產權在特定范圍內的置放、配比及組合問題，包括中央和地方收益權的分配。產權交易或流轉制度主要是指產權所有人通過一定程序的產權運作而獲得產權收益。產權保護制度是對各類產權取得的程序、行使的原則、方法及其保護范圍等所構成的法律保護體系。我認為，資源產權也符合一般產權的特征和內在要求，所以資源產權制度也可以由上述四大支柱構成。
經濟參考報記者：一直以來人們對資源壟斷行業的高收入、“煤老板”的暴富很有意見，在您看來，這是不是資源產權界定制度不完備造成的后果？
常修澤：至少是主要原因。我們就以能源行業為例，近幾年由于國際油價持續走高，帶動國內石油企業的利潤大幅增長。如三大石油集團中僅一家集團在“十五”期間累計實現利潤總額即達4751億元，年均增長速度達到28.3%。問題在于，面對如此豐厚的利潤，作為公共利益的代表者是否能充分獲得收益？煤老板雖然不是煤炭資源的壟斷者，但同樣由于產權界定不清，利益的大部分被煤老板拿去了，環境成本卻留給了自然資源的所有者和資源所在地的政府和居民。所以我說資源產權“主體歸屬”與“收益歸屬”是“非對稱”的，環境貢獻者與環境受益者的利益也是“非對稱”的。
經濟參考報記者：那么資源產權配置制度呢？您認為主要問題是什么？
常修澤：現存資源產權配置制度的缺陷，主要是中央和地方資源產權關系的配置不當，集中表現在對資源屬地所應擁有的開發權和收益權上。比如，西部某地是國內著名的礦產資源富集區，已發現的礦產資源計8類48個品種，其中煤炭、石油、天然氣以及鋁土礦等礦產資源豐富。隨著西部開發戰略的實施，該市的煤炭和石油天然氣資源得以大規模開發，“十五”期間上繳中央、省及留存的全口徑財政收入合計翻了近3番。但由于上繳比例過大(約占2/3左右)，導致該市12個縣市區中仍有10個國家扶貧重點縣，2個省級扶貧重點縣，貧困人口為全省之冠。之所以形成如此反差，主要在于資源產權的配置包括經營權和收益權與資源屬地關聯度較差，資源所在地難以通過合法的途徑從本地資源開發中得到相應的利益，造成企業人員與當地居民相當大的收入差距，也使地區間的不合理利益分配進一步加劇，還給所在地留下了資源銳減甚至枯竭和生態破壞、環境污染等一系列問題。
經濟參考報記者：關于資源產權交易制度，您說過核心是價格問題。為什么呢？
常修澤：我說產權交易制度的缺陷，核心是價格制度問題。突出表現在資源價格成本構成和價格形成機制兩個方面。
其一，資源價格成本構成不完全。目前中國資源企業的成本，一般都只包括資源的直接開采成本，而像礦業權有償取得成本、環境治理和生態恢復成本等尚未體現，形成不完全企業成本。應該說，“不完全成本”是煤炭行業取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”們超常致富的奧妙之一。
其二，資源價格形成機制不合理。在這方面，土地資源的情況最能說明問題。其弊端主要表現在三方面：一、資源價格該市場化的未市場化，導致價格的市場化形成部分占比偏低。二、“已化”與“未化”兩部分并存，形成價格“雙軌制”。這種價格雙軌制導致了套利的機會主義傾向。三、即使有償交易部分，權力部門處于“雙重壟斷”地位。一方面，面對土地擁有者特別是農民的土地，權力部門是“壟斷買方”，另一方面，面對“購房群體”這一最終消費者，權力部門又是“壟斷賣方”，這又是一種不對等交易。傳遞下去表現為高房價。這三個方面的弊端，必然導致利益分配的扭曲。
經濟參考報記者：農民在土地征用、工業開發、城市開發中始終處于被動吃虧地位，利益受損最嚴重，對農民土地權利的保護不力，恐怕是資源環境產權保護方面最突出的表現。
常修澤：土地問題比較復雜，對國家來說土地是資源，但對農民來說土地是其賴以生存和發展的資產。因此，保護土地既是保護國家資源，也是保護農民的資產。當前土地征用隨意性強，范圍不斷擴大，對農民的補償標準過低，補償款拖欠、克扣、截流等問題屢屢發生，這些矛盾使農民的利益嚴重受損。形成這種局面的原因是復雜的，不僅僅是資源產權保護制度出了問題，而且與資源產權界定制度和資源產權交易制度的不完善也有直接關系。所有這些都不同程度地損害了農民在土地征用過程中的參與權、決策權和對補償收益的充分享有權。這是一個深刻的產權制度問題。
資源產權制度與資源環境補償機制
經濟參考報記者：您在提出建立資源產權制度的觀點時，邏輯起點是針對我國經濟結構失調、粗放增長、“三高一低”、收入分配不均等現象，解決之道在資源價格改革，讓資源價格反映真實的供求關系和稀缺程度，讓價格信號引導市場、配置資源。而價格改革的成功，有賴于建立資源產權制度。這是一個完整的理論框架。
常修澤：我們現在討論的主要是資源問題。實際上我是把環境與資源并列，提出建立“資源環境產權制度”的。第一，從理論上分析，“資源環境產權制度”是整個現代產權制度體系的重要組成部分。長期以來，由于受“狹隘產權觀”的影響，不少人把“現代產權制度”等同于“現代企業產權制度”，忽略資源環境領域的產權問題。同時由于受根深蒂固的“產權實物觀”的影響，環境領域一直也沒有明確地提出產權概念，于是資源環境產權制度成為一個被忽視的問題。產權經濟學家哈羅德·德姆塞茨講過，產權是“使自己或他人受益或受損的權利”，我認為，如果用最直白的語言來表達，就是“哪里有利益，哪里就有產權”。中共十七大報告中提出“建立和健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，一個是“資源有償使用制度”，一個是“生態環境補償機制”，都涉及產權的實質——“使自己或他人受益或受損的權利”問題。所以，我說提出建立資源環境產權制度正是現代產權制度體系的題中應有之義。第二，從實踐上分析，提出建立“資源環境產權制度”，有助于緩解和克服當前中國資源環境領域的矛盾。第三，從國際上分析，一些國家在資源環境產權制度方面已有所探索。
經濟參考報記者：一項新制度的建立，特別是從現有制度中脫胎出來的新制度，一定是一個循序漸進的過程。那么，您認為我們當下應該從哪里入手來推進呢？
常修澤：我認為有四個現實啟動點：
第一，
做好資源環境產權的貢獻界定和損害界定工作。對于那些自己付出代價(受損)而使他人受益的，應該得到補償；反之，對于那些自己享受環境外溢收益而使他人轉移成本的，應該支付“對價”。實踐中，則存在“產權模糊”狀態。比如，有些地區和企業在生態環境保護方面做了諸多貢獻，包括生態公益林的建設、創建各種自然保護區，以及先進企業在污染減排方面做出了突出貢獻等，但卻未能獲得與這種“環境貢獻”相對稱的收益；與此同時，那些享受到這種生態環境外溢收益的其他地區和企業卻未支付相應的費用。于是，為生態環境保護做出貢獻的主體和享受溢出效應的主體之間存在著利益的不平衡。為此，需要做好貢獻界定和損害界定工作。
經濟參考報記者：凡是為創造良好的環境作出貢獻的地區、企業或個人，應該獲得資源環境產權的收益，應該把權利和利益明確界定下來；反之，凡是對環境造成損害的地區、企業或個人，也應把其責任和補償明確界定下來？
常修澤：對，這是建立資源環境產權制度的基礎。第二，促進資源環境產權的公平交易。目前，涉及工業化中三大要素——土地、水、礦產資源消耗過程和生態環境的補償，在價格成本的構成方面呈現不完全狀態，其中缺了“環境治理和生態恢復成本”。應強制企業從銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環境的恢復和生態補償，逐步使礦業企業合理負擔其開發過程中實際發生的各種成本，形成“完全成本價格”。
第二，
實施資源環境產權的嚴格保護。建立生態補償和環境付費機制，關鍵是要確立相應的資源環境產權利益補償機制，包括環境外部經濟的貢獻者和受益者之間直接的“橫向利益補償機制”以及以國家為主體的間接的“縱向利益補償機制”。前者主要是在利益邊界比較清晰的情況下，由環境外部經濟的受益者直接向貢獻者進行補償，這是一種市場化的產權收益實現機制。后者則是對環境造成損害的地區、企業或個人，促進其整改并作出相應的經濟賠償或行政處罰。
第三，
做好與創建資源環境產權制度的協調配套工作。主要是“五個結合”：一是與稅費改革結合，二是與結構調整結合，三是與技術創新結合，四是與加強法制結合，五是與公民參與結合。
資源產權制度與收入分配格局調整
經濟參考報記者：我這樣理解不知道對不對：解決好資源環境相關方的利益問題，是建立和健全資源環境產權制度的實質所在？
常修澤：從某種意義上可以這么說。
經濟參考報記者：這有助于理解您所闡述的資源產權制度與收入分配的關系。地區之間、行業之間、產業之間、城鄉之間的收入分配不合理、不平衡，都可以在資源環境產權制度框架中找到答案嗎？
常修澤：中國現階段收入分配問題有其深刻的資源環境產權制度背景。經濟決策部門要規范和調整收入分配，需要著手建立和健全資源環境產權制度，這是繞不過去的。為此我曾提出過五點建議。
第一、
科學界定國有資源收益權的公共利益所得及分配關系，克服實際存在的公共利益蛻變為部門化、單位化和權力者私人化傾向。對于已經明確界定為國家所有的資源性資產，務必使公共利益代表在收益權上得到保證，以遏止部門、單位和權力者個人侵占公共利益以及由此導致的收入分配不公問題。
經濟參考報記者：有什么具體措施呢？
常修澤：具體來說，要在“利、稅、金”三方面展開工作：一是盡快建立健全國國有“資源性資產管理體制”。推行國有資源性資產經營預算制度，改變國有資源型企業利潤傾斜內部的做法。對使用國有資源的企業，當然要尊重其自身的權、責、利，但要有合理的利益界限，將合理比例的利潤上繳給所有者，并用于公眾福利。二是深化資源稅的改革：決策部門應高度重視“資源稅”問題。建議相應提高資源稅的稅率，同時在征收方式上建議將“從量計征”改為“從價計征”，以充分獲取價格上漲所帶來的收益。三是針對企業憑借國有資源的“壟斷性經營”而獲得巨額利潤的狀況，建議將“特別收益金”改為制度化的“超額利潤稅”，將壟斷利潤收歸公共所有，服務于公共利益的需要。
經濟參考報記者：國有企業，就應該“公器公用”。
常修澤：第二、完善國家宏觀層與資源屬地的“利益分享機制”，以調節中央和地方的利益關系。可考慮某些資源的部分開采經營權適當下放給資源地區，相應確立資源地區對于屬地資源一定比例的收益權，使資源屬地能夠從資源的開發利用中獲取應得的利益。這里的重點是要實現各級財政之間合理的資源收益分配。通過完善資源屬地的利益分享機制，有助于縮小地區之間的收入差距，提高當地居民的收入水平。
經濟參考報記者：改變中央富地方窮、資源利用地區富資源輸出地窮的局面。
常修澤：第三、通過“成本還原”構造資源價格完全成本，調節利益分配格局。這一點剛才已經談過。簡而言之，是“四個還原”：還原資源成本：進一步擴大礦業權有償取得的范圍，并適當提高探礦權、采礦權使用費收費標準和礦產資源補償費費率；還原環境成本：建立礦業企業礦區環境治理和生態恢復的責任機制，強制企業從銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環境的恢復和生態補償。此外，還要還原安全成本和人工成本。通過還原上述相關成本，促進成本內部化，實現各相關主體之間合理的利益分配。
第四、推進資源價格形成的市場化進程，矯正扭曲的利益分配。下一步應加快推進資源價格形成的市場化進程，進一步擴大招標、拍賣和掛牌等市場競爭性出讓資源方式的使用范圍。對于現存的資源價格“雙軌制”，應加快實現并軌的步伐。
第五、加強資源合法產權的保護，確保資源現有支配者利益不受損害。整個社會必須形成這樣一種理念和行為規范：任何組織和個人在依法取得國有資源和集體土地的使用權后，在法定期限內應視為其法人或個人的合法財產而得到尊重和保護。首先，國家不得隨意收回資源的使用權(包括改變資源的使用方向)。即使國家出于公共利益的需求確實要調整資源使用權的，也不應以非經濟手段強行操作，而應實行“征購”，補償標準須參照資源的市場價值決定。其次，在國家需要調整資源使用權和征購時，要完善有關程序，利用公告、協商、申訴和仲裁等機制，保障資源現有支配者(特別是農民)有充分的知情權、參與權和決策權。
當然，緩解當前收入分配差距擴大的趨勢，僅僅建立和健全資源環境產權制度是不夠的，還需要其他方面的制度變革和政策矯正一并協調運作。受全球金融危機影響，當前我國經濟增長放緩、資源價格有所下降，這正是推出資源產權制度改革的“窗口期”，我建議有關部門盡快研究論證、制定方案，使這項改革盡早取得實質性進展。
經濟參考報記者：謝謝您接受本報的采訪。 |