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建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，必須統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排好村落分布的空間布局。在我國城鎮化工業化快速發展的過程中，承載億萬農民的自然村落正在發生急劇變化。遵循經濟社會發展規律，為農業農村的長遠發展和農民生活的持續改善打下堅實基礎，必須在新農村建設過程中解決好村落分布問題。
新中國成立以來，除了因興建水利與交通工程而移民之外，村落分布狀況在地理空間上沒有多大變化。但是，因為經濟社會快速發展和人口變化，傳統村莊正進入一個突變的歷史時期，存在著不少問題。
村莊常住人口急劇減少。改革開放之后，農村外出務工經商的人員日益增多，延續到今天，各地農村平時都成了老人、婦女和兒童的世界；除了考取大中專離開農村的年輕人外，根據個人經濟條件，外出農民的一部分或者在務工經商地安家、或者在縣城與鄉鎮所在地自建和購買住房安家，生產生活已不同程度脫離傳統農村；常住人口減少與多年計劃生育政策的實施，村級小學早已不能在村內招收到一個正常班級人數的學生，使留守農村的老人、婦女，有相當一部分平時就在鄉鎮所在地租房，邊打工邊照顧孩子讀書，利用周末回家干點農活；新一代的農民工，盡管戶籍還在農村，老家還有他們打工賺錢建的房子，但他們大多根本沒打算把農村作為自己一生的家園和最終歸宿，家鄉的房子與承包地只是他們遇到困難時維持低成本生活的退路。
住房建設占地日益增多。農村常住人口的減少并沒有伴隨著農民宅基地占地的減少，相反，農民宅基地占地還在不斷增加。在實行責任制的初期，農民多是在原宅基地上改建新房。隨著農民經濟條件的不斷改善，以及政府對農村社會的管理與控制逐步放松，尤其是稅費改革以后，農民保留老房屋重新建新房的比例越來越多，有兩處房屋或宅基地的農民多了起來，同一自然村落開始出現老村與新村并存的景觀。在農業收入是唯一收入的年代，農民珍惜耕地，住房通常建在不利耕作的偏遠位置。現在農民收入來源多樣化，在青年農民心中耕地的價值下降，農村交通條件的改變，到公路邊占用耕地建新房的人日益增多；常年在外，甚至已經在外安家的農民，不僅保留、改建自己的農村住房，不時回來維修翻新，甚至也爭相占用新的宅基地；即使那些老房子倒掉多年的宅基地，因其主人或親屬戶籍還在本地，別人也不敢隨意占用。而且，新建的住房，不僅占用耕地，而且占地面積還比以前更大。
村容環境不同程度惡化。村內住宅建設規劃、道路排水設計、環境衛生、溝塘渠堰疏浚、公廁畜禽圈舍建造等村容建設事項，對于村民個人來講屬于公共產品，從理論上說，不是農戶的責任，應該由政府和公共組織來提供。從現實來講，中央和省級財政資金的惠農支出，現階段還沒有用于村容建設的專項經費；基層政府尤其是中西部地區縣鄉兩級財政困難，自顧不暇，更難以把村容建設列入財政預算；多數農村地區，經濟結構以家庭農業為主，集體沒有能力投資于公共產品生產。公社時期高度組織起來的農民在集體的統一安排下，對村容村貌的維護建設能夠保持與當時的生產力水平相一致；稅費改革以前，為了完成稅費收繳和計劃生育工作，干部的權威還在，仍然可以對影響村容整潔的負面行為進行適當干涉；稅費改革以后，鄉鎮干部不下鄉了，村干部減少，村落里的村民小組長取消，加上青壯年勞動力大量外出，集體經濟薄弱，農民組織程度低且日益分化，致使農村內部凝聚力下降，村容村貌的建設日益落后于農村經濟社會發展程度，部分地方甚至出現倒退的現象。
在從農業國向工業國轉變的過程中，農村人口不斷減少是一個必然的趨勢，我們既要考慮通過制度設計讓農民工融入城市的問題，也要考慮農村人口減少后傳統村落分布的當前改革與長遠發展問題，以減少資源浪費，提高新農村建設的效率。
首先，盡快做好村落分布建設規劃。目前的村落分布格局，還是在小農經濟時代基礎上自然變遷的結果，存在著資金、土地和勞動力的浪費，數量眾多規模不一的分散的村落分布，加大了新農村建設的難度。必須從發展現代農業與建設新農村的長遠目標著眼，盡快制定村落分布建設規劃。按照國家城鄉規劃法的要求，把制定村莊建設規劃作為考核基層政府轉變職能服務“三農”的重要指標；遵守國家法律，尊重農民意愿，圍繞中心村建設制定村莊發展布局，明確住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排；針對不同方式占用土地建設住房、公共設施、經濟建設用房，各地要盡快出臺管理辦法，規范農民行為，促進節約用地；加強職能部門工作力度，政府相關部門的服務職能要向村莊延伸，遏制隨意亂占耕地、粗放使用宅基地的局面；規劃既應立足當前，又要有超前意識，并與農村人口變動趨勢以及未來整體基礎設施建設相配套，防止“普九”建學校那樣的情況再度出現。
其次，逐步開展村落公共設施建設。基層組織與干部必須轉變觀念，深入農民服務農民，集中群眾智慧，組織農民以勞動投入的方式開展力所能及的村容建設；倡導農村文明風尚，引導農民改變生活方式，形成關心村內公共環境維護村內公共利益的社會心理和個人自覺行為。從群眾急需又看得見的村容建設事項著手，通過民主協商方式，進行一事一議，適當集資，民主管理，小步慢進；鼓勵有能力的村民捐資捐物，爭取與本地有聯系的各類成功人士、企業及社會組織的資金支持，因地制宜，量力而行，集中力量有步驟分階段辦好較大的村容建設項目；充分利用農村資源發展集體經濟，逐步壯大集體經濟實力，為村容建設奠定長遠經濟基礎；經濟條件較好發展潛力較大的地方，可適當通過銀行貸款的方式獲取村容建設資金，使村容建設與農民生活水平提高、農村經濟發展形成良性循環；在集體經濟薄弱的純農業地區，隨著各級政府財力的不斷改善，要在統一規劃的基礎上，逐步增加對村容建設的補貼力度；將扶貧開發、社會救助等資金與村容建設結合起來，通過以工代賑的方式開展村容建設。
再次，完善政策引導農民集中住居。農村常住人口減少的過程，主要表現為青壯年外出，結果是，不論村莊大小，各村落幾乎是同比例減少常住人口，而不是自然村落的減少。在遵守村落規劃布局的基礎上，制定和完善政策，引導農民集中住居，既可以提高土地資源利用率，又可以方便村落內公共基礎設施建設，提高公共服務的效率，既可以節約資金支出數量，又可以縮小城鄉差距，提升農民生活質量。作為第一步，應從制度上突破農村集體資源產權微觀上屬于各自然村落的客觀事實和農民的習慣心理，發揮村級組織統一調配行政村內資源的作用，為農民集中居住提供產權支持；加大中心村基礎設施建設扶持力度，鼓勵對獲得政府補貼改造舊房危房的農戶向中心村遷移，支持戶數少的村落居民新建房時到中心村選擇廢棄宅基地，保證他們的利益不因此而受損失；宣傳教育農民改變落后的建房觀念，培養現代生活方式。
(作者單位：中共孝感市委黨校) |