|
2月17日
,十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》,這是官方第一次在正式的公開文件中提及“地方政府債券”。這意味著,地方政府發債有望在近期開閘。
在歐美一些國家,地方政府發債的規模往往超過中央政府,但我國《預算法》一直禁止地方政府發債和預算赤字,這樣就使地方政府的財務狀況一直呈現一個不能自圓其說的尷尬狀態:一方面地方大量事務性建設呈現出對資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規定不能負債的情況下,只能過度依賴銀行和土地收入,承擔巨額的“隱性債務”。因此,在金融危機的特殊時期,允許地方政府發債,啟動經濟刺激計劃,同時亦讓地方“隱性債務”陽光化,擺脫對土地財政的過度依賴,無疑是一個合理的選項。
中央政府一直不肯賦予地方舉債權的直接原因,無疑是出于風險的考慮,對于行政架構上存在諸多治理和監督空白的地方政府而言,允許其發債很可能是打開“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否成功發債,關鍵是如何合理設計風險控制和監督機制。從目前媒體披露的設計看,
2009年擬發行的2000億元地方債將通過中央政府“代發代還”的形式,由中央政府根據各地的還債能力等審批和分配額度,并將發債的主體限定在省級政府和計劃單列市這一級;在募集資金的使用上,規定發債募集資金只能用于中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經常性支出;在監督機制上,將地方債券所募集的資金納入地方財政預算管理,報人民代表大會審核、監督。
以上設計意味著,2009年由中央“代發代還”的2000億地方債券,在發行、監督和風險控制等方面被置于嚴格的政府管制和審批的監管下,“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級政府的政府信用而非市場信用。這種機制的缺陷是:首先,這種由中央政府承擔最終還款人的風險控制模式軟化了地方政府的債務約束,在某種程度上可能導致地方政府的過度舉債,誘發地方政府的道德風險;其二,
2000億的發債額度,僧多粥少將導致地方之間的激烈博弈,新一輪的“跑部錢進”和尋租行為一觸即發;其三,按照償還能力來分配額度,其結果將是不缺錢的東部獲得的額度遠遠高于資金匱乏的西部,資金錯配的“馬太效應”將進一步拉大地區鴻溝;其四,對于不同償還能力,不同治理水準的地方政府,除了體現額度的不同之外,在利率水平、市場評級等方面根本沒有任何區別。很顯然,這其實是一種風險很大的制度設計。
因此,必須在開閘的同時完善制度的細節設計,在目前市場化的評級和監督等殘缺的情況下,我們建議:第一,具體的風險機制設計一定要堅持市場化的方向,減少權力尋租的空間。否則,地方政府亦會不遺余力的通過“跑部錢進”達到其目的,整個發債的機制將完全被破壞,引發一系列的道德風險和危機;第二,強化信息披露機制,財政部應建立全國性的地方政府債券信息管理系統和債務預警指標體系,定期在公開媒體披露地方債的財務信息,確保公眾的知情和監督權,并定期向地方人大和國家審計機構報告;其三,一定要引入國際權威評估機構,建立地方債務的信用評估體系,根據各地的風險和政府信譽引入差別化的利率,發揮市場的監督作用。
允許地方政府發債,其意義是革命性的但考慮到目前諸多的制度性殘缺,對于地方發債所蘊含和可能引發的風險必須未雨綢繆,并最終通過對地方發債專門予以立法的方式確認和完善。 |