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土地問題是“三農”問題的核心。從增加農民收入、縮小城鄉差距的現實需求出發，進一步完善和創新土地制度，保護農民土地財產的權益，為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障，創造條件讓更多農民獲得財產性收入是深化農村改革的關鍵。
30年改革開放的實踐證明，農村土地制度在經濟轉軌和社會轉型中具有關
鍵性作用。土地作為農民收入的來源之一，在新階段的農村經濟社會發展中正在獲得日益突出的地位。但是，城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢尚未根本改變。2007年，我國城鄉居民名義收入差距已經擴大到3.3:1，如果算上城鄉居民享受的基本公共服務的差距，城鄉收入估計在6:1。客觀分析，城鎮居民有更多機會把自己擁有的財產進行再投資，以獲取更多的財產性收入，而農民卻鮮有財富積累和投資渠道來獲得更多的財產性收入，尤其是土地作為農民最重要的生產和生活資料，沒有隨著城市化和工業化浪潮為農民帶來更多的增值收益。這也是日益擴大的城鄉收入差距的重要原因之一。
在這樣一個現實背景下，黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重大任務，其中，增加城鄉居民收入，讓更多群眾擁有財產性收入的工作目標，引起社會的廣泛關注。提高農村人口的家庭財產性收入無疑是實現這一任務的重點。今年初的中央一號文件《關于切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展、農民增收的若干意見》第一次提出:“進一步明確農民家庭財產的法律地位，保障農民對集體財產性的收益權，創造條件讓更多農民獲得財產性收入”。這是黨中央、國務院針對當前城鄉差距不斷擴大的現實，加大統籌城鄉發展力度的重要舉措和創新性的發展思路，對于促進農民增收，推進城鄉一體化格局的形成具有重大的現實意義。
農民土地財產性收入分配現狀
所謂財產性收入，一般是指動產（如銀行存款、有價證券等）、不動產（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產營運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農民來說，土地作為最重要的財產，不僅是“養家糊口”的生產要素，也是提供社會保障的重要載體。因此，明確農民財產的法律地位首要的是明確農民土地的法律地位；創造條件讓更多農民獲得財產性收入迫切需要解決的是創造條件讓農民從土地的保值增值中獲得更多的財產性收入。
從農村居民的收入構成看，無論從總量還是比重，財產性收入還遠未成為農民收入的主要來源。2000-2006年，農村居民財產性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農村居民人均財產性收入比2000年增長了90％，說明農村家庭財產性收入增長潛力巨大。但從絕對額看，2006年農村居民家庭財產性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農村居民家庭經營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說，農村居民的收入還主要來源耕作和打工收入，財產性收入還遠未發揮主要收入來源的作用。
從2006年農民的財產性收入構成看，增加較多的是租金收入和土地補償收入，其中租金收入人均25元，比上年增長22.6%，土地征用補償收入人均22元比上年增長21.7%。可以看出，雖然農民土地財產收入增長速度較快，但由于基數很小，土地的財產性功能尚未顯現，學界對農村土地財產功能也未引起足夠重視。
根據相關研究，土地作為農民最重要和最主要的財產，在土地流轉過程中，相比土地增值總額，農民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農民只得到5%-10%，甚至更少。在浙江某市，耕地轉為商業用地時，政府與集體和農民所得收益比最高可達49:1；未利用土地轉為商業用地時，政府與集體和農民所得的收益比最高可達197:1。中改院農村入戶調查也證實，農民從土地用途改變的漲價中獲益甚微:被調查的農戶中，有55％的農戶曾經被征用過土地。其中，70.4％的農民領到了土地征用補償款。目前土地征用過程中存在的突出問題是補償標準低，農民真正領到的補償款更少。調查顯示，近70％的農民每畝領到1～2萬元補償款，27.4％的農民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農民僅占2.9％，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。農民對這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的。不合理的土地增值收入分配結構導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差距和貧富差距。
農民土地財產性收入的制度障礙
（一）
農地產權主體的虛置，導致農民的土地財產權沒有得到相應的尊重。《憲法》第十條規定:“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有”。《土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，“集體”有鄉鎮、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的。從所有權主體來看，1998年頒布的《村民委員會組織法》第2條規定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”,不是農村集體經濟組織,基本上不可能在市場經濟條件下認定這種社區共同體可以作為農地所有權的人格化代表。在現實中，村民委員會充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為村長和村委會少數人所有，“農村和農民實質上是被農村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名，違背農民意愿進行土地大面積流轉。在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權批地、擅自改變土地用途的違規用地現象大量存在。正因為這種產權主體的虛擬使農民的財產權益實現和農地資源配置效率提高一直處于“隔靴搔癢”的狀態。
農民土地承包權得不到很好落實，重要原因在于我們還沒有把土地承包權當作農民神圣不可侵犯的財產權利。沒有把侵犯農民的土地承包權視同侵犯一般財產權利在法律上予以懲處。權利本質上就是利益，所以如果農地的集體所有權僅僅是一種觀念上的所有權，并且不能由歸屬性權利轉化為財產性權利，那么，這種觀念性所有權也就喪失了其核心的意義，即當排他的所有權形成之后，對客體支配、利用及其獲取的收益，也僅僅是抽象的、觀念上的利益。這種所有權“向物的價值的逃逸”，與羅馬法中“作為支配含義的所有權消隱于作為歸屬含義的所有權”是一脈相承的。而且也強烈地提示著物權及其法律規范的繼起。當傳統農業的改造已經被規模經濟、技術進步和人力資本的提高逼上一條不可逆的商品經濟大道之后,農村土地集體所有權的非人格化主體將極大妨礙地上權人(亦即農地的家庭承包權人)的權利實現。這主要指必須由地上權人和所有權人“約定”的權利和義務,包括土地使用權、地上權的物上請求權、自由處分權、相鄰關系權等等。當地上權人需要對自己依法取得的用益物權進行處分而希望改變原有約定,或者是必須以所有權人作為主體去訂立、構建契約，那么，所有權主體的虛置就會滯礙地上權人的契約實現，加大交易成本。
（二）嚴格的土地用途管制，限制了農民土地財產升值的空間。一系列的法律、法規及文件規定對農村土地用途的管制主要表現在兩個方面，一是對農地用途的管制。我國《土地管理法》第四條規定:“國家實行土地用途管制制度”，“所有使用土地的單位和個人，必須按照國家編制的土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。二是對農民宅基地用途的管制。1993年，國務院辦公廳發布了《關于加強土地轉讓管理和禁止投機的通知》規定，“農民住房不能出售給城市居民。相關的政府部門不應為非法建筑或者購買的房屋頒發土地證書和物權證書”。2004年10月，國務院再次發文進一步強調禁止城市居民購買農村住房用地。2004年11月，國土資源部發布《關于加強農村住房用地管理的意見》規定:“嚴格禁止城市居民購買農村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發使用證書。”
對于農地和宅基地用途的限制，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當然的，但從縮小城鄉差距、把農民的權益性財產轉變為財富的角度看，顯然這一系列用途管制大大縮小了農民占有土地現實和潛在的升值空間和兌現的可能，剝奪了農民土地的發展權。因而，這是不公平的發展。
（三）土地財產權實現方式的嚴格限制，導致土地這種稀缺性生產要素的流動性大打折扣。
土地資本化是實現土地財產保值增值的重要手段。土地資本化的實現方式，是農民在土地上的權益可以以權證形式被交易，或者可以在金融機構取得可抵押性，可以為現代農業的擴大再生產和規模化、專業化的農業生產經營提供內在的資本性融資渠道。但是，我國涉及農村土地的法律，都把農民在土地上的權益轉化為資本，從而憑自己的權益性融資實現在生產擴大和收入流增加的可能性加以嚴格限制，使土地這種最為稀缺的生產要素的流動性大打折扣，配置效率低下。
從我國法律規定可以看出，幾部相關法律都從各自角度對土地抵押進行了規定，《物權法》進行了綜合，肯定了兩種情況下集體土地使用權可以抵押:一是不是以家庭承包方式承包的荒地等農村土地承包經營權允許抵押；二是以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物作為抵押物，其占有范圍內的土地使用權同時抵押。從而可以得出結論:目前的土地管理法律框架下，集體土地建設用地使用權的流轉為法律所禁止，集體土地使用權抵押受到嚴格限制。除以上兩種可以抵押的集體土地使用權外的集體土地使用權不允許設定抵押。
抵押和借貸，都是人權,并且是消除貧困、公平發展的最有利武器。我國現行法規對農民土地權益抵押可獲得性的嚴格限制，是城鄉二元土地制度的又一突出表現，也是導致農民財產性收入增長緩慢的重要原因之一。統籌城鄉發展的核心是公平發展，保障城鄉居民享有平等的生存權和發展權。具有分配效應的制度安排如果在工業和農業、城市和鄉村進行歧視性的扭曲配置，尤其是對弱勢群體和弱質產業發展機會進行限制，那么，其結果必然是城鄉收入差距的擴大、貧困的代際轉移。
（四）土地征用制度的不完善，農民缺少利益表達權。隨著城鎮化、工業化進程的加速，農村土地征用范圍和數量不斷擴大，征地制度也在不斷完善。但農民在征地過程中的弱勢地位沒有得到根本改變。
從理論上講，征地過程實際上是政府購買農村集體土地所有權的過程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現供求雙方的交易剩余最大化。由于農民土地產權的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農民在土地價格形成中并沒有太強的發言權，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農民土地財產并沒有得到有效保護，也沒有獲得應當享有的土地增值收益。
從實際操作來看，現行的征地制度缺陷主要表現在兩個方面:
1.
公共利益界定的模糊性。由于現行征地范圍既沒有明確的、羅列式的具體規定，也沒有法律明確的機關界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴大和濫用的現象。在現實的理解和使用中，公共利益成為了一個可以容納任何虛假和貪婪的“筐”:只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地，刻薄地補償。農民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權，如被征地農民對征地有異議，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時土地管理法還規定，申訴后，即使雙方尚未達成一致，也不影響征地過程的實施，這就造成了在程序上和法律上被征地農民的弱勢地位。
2.土地征用補償標準的不合理。
現行的產值倍數法以及正在推廣的征地區片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償的具體標準，這些補償標準往往是不合理的。一是補償標準不按土地市場價格，而按農地前3年平均年產值倍數計算，并規定最高限額。雖然幾經修改，標準有所提高，但無論學界還是普通農民，對標準的科學性一直存在疑問。實質上，非市場化的土地征用價格標準，無論如何修改，都很難達到科學。二是地方政府自由裁量權大。例如，在補償倍數的確定上，補償安置費的最低產值倍數為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權竟有20倍之多，若每公頃產值為15000元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，每公頃補償標準最多可以相差30萬元。在這個范圍內政府可以根據自己的喜好自有裁定補償標準，造成農民土地財產性收入差距拉大。 |