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國(guó)家審計(jì)署日前在其網(wǎng)站上公布了一份有關(guān)北京、天津、重慶、哈爾濱、濟(jì)南、廣州、成都等11個(gè)城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金使用情況的審計(jì)調(diào)查報(bào)告。報(bào)告顯示，2004至2006年，這11城市共實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，其中1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。11個(gè)城市違規(guī)使用出讓金83.73億元，用于建樓堂館所、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、出借和對(duì)外投資等。此外，這些城市還存在土地出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政管理以及拖欠、違規(guī)減免、變相減免土地出讓金等問(wèn)題。
審計(jì)署審計(jì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金并如實(shí)公布審計(jì)報(bào)告，顯示了審計(jì)機(jī)關(guān)敢于碰硬、不回避問(wèn)題和矛盾的一貫工作作風(fēng)。審計(jì)署公布的這份報(bào)告表明，無(wú)論從土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理的比例、違規(guī)使用土地出讓金的數(shù)額，還是從拖欠、違規(guī)減免土地出讓金的普遍性上來(lái)看，這些城市確實(shí)存在不少問(wèn)題。
與這幾年多個(gè)審計(jì)報(bào)告均掀起“審計(jì)風(fēng)暴”一樣，這次11個(gè)城市土地出讓金審計(jì)報(bào)告甫一公布，也在公眾中引起了強(qiáng)烈反響。人們想知道，一些地方政府及職能部門違規(guī)使用了數(shù)億甚至數(shù)十億元人民幣，有關(guān)當(dāng)事者會(huì)不會(huì)被追究責(zé)任？鑒于前幾年一些地方和部門“年年審計(jì)年年犯”，幾乎不把審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告當(dāng)回事，人們有理由擔(dān)心，這次土地出讓金“審計(jì)風(fēng)暴”刮過(guò)之后，包括被審計(jì)的11個(gè)城市在內(nèi)，到底能有多少地方真正引以為戒，在土地出讓金問(wèn)題上嚴(yán)格依法行政？如果明年再對(duì)土地出讓金搞一次專項(xiàng)審計(jì)，結(jié)果又能有多少改觀？
以上這些問(wèn)題，大體屬于審計(jì)署這些年掀起的“審計(jì)風(fēng)暴”暴露出的共性問(wèn)題。此次針對(duì)土地出讓金進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)，自然也暴露出了土地出讓金的一些特殊問(wèn)題。一段時(shí)間以來(lái)，不少地方政府熱衷于“賣地財(cái)政”，并通過(guò)預(yù)算外運(yùn)行的方式，使土地出讓金成為政府可以靈活支配的財(cái)源，甚至成為一些部門大搞違規(guī)操作的“小金庫(kù)”。從嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的角度看，這些做法不但是典型的違規(guī)行為，有的已經(jīng)涉嫌違法甚至職務(wù)犯罪，必須予以嚴(yán)肅查處。但是也要看到，一些地方之所以對(duì)土地出讓金高度倚重，一定程度上也有其實(shí)際的苦衷。
1994年，我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，中央和地方在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行了分權(quán)。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，此后，地方政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重逐年下降，中央政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重則逐年上升。到2002年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重已經(jīng)達(dá)到55％，比改革前的1993年提高了33個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，與分稅制形成的“財(cái)權(quán)上收中央”相對(duì)應(yīng)的是“事權(quán)下移地方”，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)和公共服務(wù)職能。作為事實(shí)上的利益主體，他們不得不想辦法為自己謀取更多的收入，才能承擔(dān)起層層下移的若干事權(quán)。地方政府用40%左右的相對(duì)財(cái)政收入，支撐了70%左右的相對(duì)財(cái)政支出責(zé)任，使得一些地方政府不堪重負(fù)。
在這種格局下，土地出讓金日漸成為許多地方的重要收入來(lái)源，甚至成為最大一塊財(cái)政收入，再加上房地產(chǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，地方財(cái)政已成名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。
以上所作分析，并非要為一些地方重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)“土地財(cái)政”以及違規(guī)使用土地出讓金做辯護(hù)，而是為了正視并妥當(dāng)安排土地出讓金問(wèn)題背后的中央與地方財(cái)權(quán)分配和事權(quán)分擔(dān)不對(duì)稱的問(wèn)題。十七大報(bào)告在談到“深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”時(shí)提出，“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度……完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力�！边@說(shuō)明，對(duì)于中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)失衡的問(wèn)題，中央決策層已有足夠重視，并將做出相應(yīng)的改革部署。
要解決土地出讓金問(wèn)題，一方面，需要繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)土地出讓金的預(yù)算管理，強(qiáng)化人大機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督；另一方面，還需要進(jìn)一步明確中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，并自上而下輔之以合理、有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使地方政府真正形成與其事權(quán)大體對(duì)稱的財(cái)力，逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。 |