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內容提要：
2007年財政收入的規模、增長速度均創下改革開放30年來的歷史紀錄，占GDP的比重也達到近20年的最高值，財政收入繼續以大于GDP增長的速度高速增長，社會各界開始擔憂可能由此帶來的一系列問題。本文從經濟發展(“自然性增長”)、宏觀調控(“政策性增長”)、體制因素(“制度性增長”)、結構因素(“結構性增長”)、統計和價格因素(“價格性增長”)、征管因素(“管理性增長”)六個方面探究財政收入高速增長的深層原因，結合我國經濟發展階段與當前政府職能及財政職能的要求，進一步確認財政收入持續高速增長是客觀的、必然的，而2007年的超高速增長只是偶然的、個別的現象，不具有可持續性。事實上，當增收部分主要用于民生支出等方面時，財政收入的擠出效應并不會被強化，反而有利于宏觀經濟運行。為了消除和防范可能發生的不利影響，本文提出了六個方面的對策建議。
近年來，我國財政收入出現快速增長的勢頭，社會上對其不良影響的擔憂日益增多。2007年財政收入總額和增長率又創歷史新高，質疑聲音乍起，并且有蔓延的趨勢。因此，我們有必要對財政收入高速增長的深層原因進行理性分析，看清楚隱藏在表象之后的本質性根源，為決策提供客觀的、科學的依據。
 一、 我國財政收入與GDP增長的對比分析
財政收入占GDP的比率是各國都十分重視的指標，它既能反映政府的規模、集中程度和財政能力，又能反映國家宏觀稅負水平。這一指標過大，財政收入的超額負擔較重，經濟發展缺乏動力；這一指標過小，政府宏觀調控的能力不足，經濟發展缺乏保障。因此，財政收入相對GDP來說，應該保持合理增長。
從財政收入自身來看，改革開放以來，我國財政收入總量連年增長，尤其是自2003年突破2萬億關口之后，開始大幅度增長。2004-2006年，財政收入分別比上年增長4681.22
、5252.82
、7110.91萬元，2007年實現財政收入5.13萬億元，比上年增長1.25億元。從增長率來看，在不同年份存在波動，但近三年財政收入增長率呈加速上升趨勢，其中2007年名義增長率從2006年的22.47%提高到32.36%，提升了近10個百分點，實際增長率(實際財政收入是以GDP平減指數剔除價格影響后的實際值)從2006年的18.62%提高到26.08%，提升了7.5個百分點。也就是說，從增長的絕對指標和相對指標兩方面分析，能夠得到2007年財政收入超常規增長的結論。(見圖１)
與GDP的增長對比來看，改革開放以來，我國GDP實現了較大增長，2007年GDP達到24.66萬億元，比1978年的3645.2億元增長了66.7倍，比2002年增長65.5%。近五年來，我國GDP年均增長10.6%，而名義財政收入年均增長21.09%，實際財政收入年均增長16.69%，相比之下，財政收入增長速度明顯高于GDP的增長速度。財政收入占GDP的比率在改革開放后的20年間持續下降，從1978年的31.06%下降到1996年的10.41%，1997年這種下降勢頭開始得到扭轉，并在近10年間穩步上升，從1997年的10.95%上升到2007年的20.8%，年均上升約1個百分點，尤其是2007年該比率比2006年上升了2.4個百分點，表現出明顯加速的勢頭。從增量對比來看，財政收入增量占GDP增量的比重近五年逐年升高，其中2006、2007兩年顯著上升。
我國財政收入占GDP比重的升高以及財政收入與GDP的相對增長速度加快說明財政集中程度和財政能力在提高，但同時也可能加重經濟的超額負擔，因此，財政收入持續快速增長對宏觀經濟和微觀經濟是否存在較大的負面影響成為社會關注的焦點。
二、 財政收入高速增長的原因分析
從理論上說，財政收入占GDP的比重以及財政收入與GDP的相對增長速度應該有一個標準，在這個標準上，超額負擔最小、效率最高，各國均應力求本國財政收入達到這一標準。但從現實來說，由于各國的經濟發展水平、經濟結構、政府職能定位、經濟體制與財政體制以及統計口徑不同，這個標準不能夠簡單劃一，只能在考慮多方因素的基礎上對財政收入增長的影響進行綜合評價。2007年財政收入高速增長就是諸多因素聯合作用的結果，我們將其歸納為以下幾個方面。
(一) 經濟發展因素
財政收入的增長是由經濟發展水平和發展階段決定的，經濟發展是財政收入增長的基礎。一般來說，在假定稅收制度不變，管理力度不變的條件下，經濟發展水平越高，財源越豐富，財政收入占GDP的比重越高；同一國家的經濟發展階段越高，財源越豐富，財政收入占GDP的比重越高；當市場經濟相對成熟、管理體制和稅制結構相對穩定的時期，財政收入占GDP的比重便會相對穩定。從橫向來看，財政收入占GDP的比重在經濟發達國家要高于發展中國家，在中等收入國家要高于低收入國家。從縱向來看，英、法、美三國1880年全部財政收入僅相當于國民生產總值的10%左右，目前已上升到30%-50%，并保持相對穩定，如美國在長達40年的時間里，其財政收入占GDP的比重基本保持在30%左右。
就我國情況來說，財政收入占GDP的比重呈先降后升的趨勢，從1978年到1996年下降了20.65個百分點，從1997年到2007年上升了9.85個百分點。這一趨勢是與我國經濟發展階段相適應的，是我國由計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，國有企業上繳利潤在財政收入中占有較大比重，財政收入占GDP的比重較高；兩步利改稅后，我國財政收入的主體轉變為稅收收入，財政收入占GDP的比重下降；隨著“放權讓利”改革的推進，財政收入占GDP的比重進一步下降；建立市場經濟體制以后，國民經濟快速增長，我國確立提高“兩個比重”的目標，先后進行了分稅制、費改稅等項改革，同時加強稅收征管，順利實現財政收入占GDP比重的正常回調，而只有在財政收入增長速度高于GDP增長速度的條件下，該比重回調的目標才可能實現。由于我國仍處于體制轉軌過程中，該比重受到很多不確定因素的影響，還無法保持穩定，在特殊年份還會發生明顯的波動，例如2007年該比重突增只是偶然現象，不具有代表性。
可見，我國財政收入持續高速增長且在個別年份出現超高速增長有其合理性，而進行財政收入占GDP比重的國際比較需要充分考慮發展階段因素，由于我國和發達國家不處于同一發展階段，簡單地橫向比較或套用發達國家標準不具有現實意義。
(二) 宏觀調控因素
財政收入是政府宏觀調控、財政履行職能的物質基礎。因此，應調整我國財政收入規模和增長速度，使其與當前發展階段政府所承擔的職責相當，這比考察財政收入占GDP比重是否合理更為重要。
1. 財政職能的影響
財政收入的規模應以財政正常履行職能為標準，由于各國市場機制起作用的范圍不同，政府活動的廣度和深度不同，財政職能也隨之不同。瓦格納法則表明，隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也相應提高。為了保障必要的財政支出，財政收入占GDP的比重必須提高，否則便會因赤字過大或債務依存度過高而帶來一系列問題，對國家發展極為不利。就我國來說，在市場機制逐漸成熟的條件下，政府的經濟管理職能逐步弱化，社會管理職能日益加強，為了滿足政府職能轉變的需要，財政收入規模必須足夠大。尤其是當前公共財政致力于改善民生，財政支出產生的直接經濟效益較少，更需要充足的財政資源來支持，當前高速增長的財政收入為其提供了條件。目前我國一方面財政收入規模在加速擴張，另一方面以支出為主導的民生財政如火如荼，根據平衡預算乘數原理，通過擴大轉移支付，把超收收入的絕大部分用于民生，可將潛在的需求變成現實的需求，使社會有效需求擴大。因此，財政收入持續高速增長并不是與民爭利，而是為民謀福利。
2. 財政政策的影響
財政政策是最重要的國家宏觀調控政策之一，其主要手段是調整財政收支規模。“相機抉擇”是財政政策的靈魂，在財政收入方面，通過運用相機抉擇的收入政策消除宏觀經濟中的不穩定因素，實現經濟社會穩定發展。近年來，我國經濟局部過熱的擴散效應逐漸顯現，尤其是2007年物價結構性上漲較快，在這種情況下，財政收入政策應以防止過度投資、維持物價水平為目標，理應加強宏觀調控力度，增加財政收入規模。
財政政策的另一大特點是“自動穩定”，財政收入與財政支出都具有自動穩定效應，根據經濟波動情況自動發揮穩定作用，而無須借助外力就可產生調控效果。在最近的經濟繁榮時期，我國企業利潤較快增長，個人收入有所增加，稅率檔次會相應提升，達到起征點和超過免征額的納稅人會相應增加，使得財政收入規模自動增加，從而防止投資與消費的過度膨脹，有效抑制經濟過熱和通貨膨脹勢頭。由此可見，當前財政收入持續高速增長存在著合理性，對穩定經濟有利。
(三) 體制因素
政府通常要通過健全有效的制度安排來保障其宏觀調控政策發揮作用，體制因素直接影響財力的集中度。改革開放后，財政收入占GDP比重經歷了長達20年的下降且下降幅度較大。但由于轉軌經濟體制下，市場與政府的關系還處于動態調整過程中，尤其是歷經30年的改革開放步入了“黃金發展”和“矛盾凸顯”并存的關鍵時期，需要強化政府職能，糾正市場化進程中出現的市場失靈和各種偏差，客觀上要求通過增加財政收入來提高政府在改革和發展中的主導能力。與此要求相應，我國財政收入占GDP比重又經歷了10年的緩慢回升過程，2007年創下近10年的最高值20.8%，但與改革開放初期的31.06%相比，仍處于較低水平，這與市場經濟體制的要求相一致。
財政體制是經濟體制的一個重要組成部分，其內容、結構及功能都要受經濟體制的制約，所以財政體制模式對財政收入的增長也具有深刻影響。在經濟體制轉軌時期，我國財政體制改革理應與經濟體制轉軌保持一致，改革財政體制中為計劃經濟體制服務的內容，增添為市場經濟體制服務的因素。在財政收入方面，我國以間接稅為主導的稅制結構安排對財政收入大幅增加具有較大的包容性，因為在間接稅制下，納稅人較容易將稅負轉嫁出去，從而使納稅人的投資、儲蓄行為不易產生稅收扭曲效應。因此，綜合考慮成本與效益，我國財政收入占GDP的比重迅速提高對經濟的正面效應較強，而對民間的擠出效應較弱，有利于從整體上優化經濟運行環境。
(四) 結構因素
2007年財政收入高速增長的實質是結構性增長，也就是說財政收入增長率是由個別稅種超高速增長推動的結果，而引起結構性增長的原因多是政策性、一次性的特殊因素，不具有可持續性。
具體來說，2007年財政收入的增量中有91.6%來自稅收增收，有8.4%來自非稅收入。在稅收收入的增量中，增值稅、企業所得稅和證券交易印花稅的貢獻率達53.7%，其他稅收的貢獻率為46.3%。從稅種的稅收收入增長率來看，證券交易印花稅的增長幅度最大，增長率為1017.4%，與土地相關的稅收比上年增長63%，此外，契稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、車輛購置稅的增長率均在30%左右。非稅收入的增長率處于平均水平，但其收入總量和增量規模仍然較大(見表１)。
形成2007年財政收入增長結構的原因有如下幾個方面：一是經濟結構調整后，第一產業增加值占GDP的比重有所下降，二、三產業增加值占GDP的比重不斷提高，且二、三產業增加值的增長速度高于GDP的增長，而我國財政收入(尤其是增值稅)主要來源于二、三產業，推動整體財政收入超GDP增長。二是2007年資本市場空前繁榮，金融保險行業、房地產業、建筑安裝業帶來的營業稅、契稅、房屋類和土地類稅收有較快增長。三是企業經濟效益和居民收入提高、消費結構升級加快，由此帶來企業所得稅、個人所得稅、消費稅、車輛購置稅等相關稅收大幅增長。四是外貿進口額的快速增長，尤其是一般貿易進口總額的快速增長，促進了關稅和進口環節稅收快速增長。五是政策性因素作用，2007年實施了對個人轉讓住房征收營業稅、上調證券交易印花稅稅率、調整部分資源產品稅率、取消或降低2831項出口商品出口退稅率、提高城鎮土地使用稅稅額等稅收政策，2006年消費稅擴大范圍的政策效果也全面顯現，這些政策性因素強有力地促進了財政增收。六是國有資本經營收入、國有資源(資產)有償使用收入、石油特別收益金等非稅收入項目增收較多，增幅較高。這些因素也是我國2007年財政收入高速增長的結構性原因。
(五) 統計和價格因素
1. 統計因素
財政收入是按一定時點的現價計算的，而GDP增長率通常是按照不變價或可比價核算的，由于統計方法不同，造成財政收入的增速相對于GDP的增速出現部分虛高。2007年GDP名義增長率為17%，實際增長率為11.4%，財政收入名義增長率為32.36%，而實際增長率為26.08%，可見，不同統計方法下的財政收入增長率與GDP增長率的差距不同。進行統計指標的比較，首先應該統一核算方法，其次應剔除價格影響，因此，選擇實際增長率進行比較將更為科學，由此會發現財政收入增長與GDP增長之間的實際差距并沒有那么大。在1997年以后財政收入占GDP的比重(以下簡稱“占比”)與GDP增長率均呈上升趨勢，其中1997-2006年平均占比為14.77%，占比年均增長率為5.88%，GDP年均增長率為9.2%；財政收入增長率總體呈現上升趨勢，但在某些年份存在波動，年均增長率為15.63%；但2007年占比突增到20.8%，占比增長率突增到13.18%，財政收入增長率突增到26.08%。此外，財政收入與GDP的統計口徑存在不同，由于我國稅收政策包括先征后退、先征后返的規定，所以財政收入中包括部分先期計入而后期退還的收入，造成財政收入的“虛增”；由于我國沒有將股票交易、房地產二手交易等帶來較高稅收的虛擬經濟活動以及某些產生大量稅收的新興行業納入GDP的統計范圍，造成GDP的“虛減”。由此可見，如果統一統計方法和口徑，我國近十年財政收入與GDP相比的各項指標均不太高，2007年的超高值只是個別現象。
2. 價格因素
考慮價格因素的影響，財政收入的增量中還存在著價格再分配的部分，具體分三種情況。一是通貨膨脹稅部分，是由通過膨脹這種客觀的貨幣現象導致。二是產品比價變動部分，當出現結構性物價上漲時，財源分布就會改變，可能導致財政收入增加。三是稅制結構受物價影響部分，對于采取比例稅率的流轉稅來說，稅收收入的增長率等同于物價上漲率，財政收入只有名義增長，而不會有實際增長；對于采取累進稅率的所得稅來說，物價上漲會提升稅率檔次，財政收入會出現名義、實際雙增長。
2007年財政收入高速增長受價格因素的影響很大。當年我國居民消費價格比上年上漲4.8%，由于沒有出現為彌補赤字發行貨幣而產生的通貨膨脹，所以2007年主要是出現了后兩種情況。首先，2007年我國出現了結構性物價上漲，能源、原材料、食品、房地產價格上漲較快，其中，食品價格上漲12.3%；原材料、燃料、動力購進價格上漲4.4%；農產品生產價格上漲18.5%；70個大中城市房屋銷售價格上漲7.6%，從而拉動相關稅收收入大幅增加。其次，我國現行稅制為以流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制，在物價上漲的情況下實現了財政收入名義增長和實際增長，由于流轉稅的比重較高，所以受2007年價格因素影響的財政收入增長絕大部分是名義增長。
(六) 征管因素
在假定稅收制度不變、經濟規模不變的條件下，由于稅收征管力度加大而帶來的稅收增長，即所謂的“管理性增長”。長期以來，我國稅收征管工作一直停留在經驗管理階段，存在著稅源管理覆蓋不全，監控不力，執法不統一和不嚴肅，欠稅的處理偏輕，部門行政協稅不力，偷、逃、騙稅違法現象較多等問題，造成稅款大量流失。近年來，我國稅收征管理念逐步向以“稅收服務”為主轉變，強化稅收監督，加大稅收征管的力度，使得管理性增長對我國財政收入持續快速增長的貢獻較大。2007年稅務機關進一步加強了稅收征管工作，在個人所得稅方面，年所得12萬元以上的納稅人自行申報個人所得稅的工作在各地稅務機關開展順利，完善了全員全額扣繳申報管理，同時強化了轉讓二手房等財產轉讓所得稅的征管，加強征管很大程度上彌補了提高個人所得稅起征點而造成的減收。在土地增值稅方面，各級稅務機關對房地產開發企業依法進行了土地增值稅清算，征收管理力度較往年顯著加強。在稅費改革方面，繼續推進“費改稅”，加大清理稅外收費力度。這些措施有效地堵塞了稅收漏洞，抑制了偷漏稅現象，是我國財政收入持續高速增長的重要條件。
此外，我們還應看到，在稅收征管實踐中，確實存在著寅吃卯糧、蠻橫征收、“征過頭稅”、“列收列支”、“貸款空轉”等現象，這是造成我國財政收入部分“虛增”的一個原因。財政收入虛增的根源是國家長期以來將GDP和財政收入增長作為地方政府的政績考核指標。為了追求政績目標，有些地方政府也會在一定程度上包庇浪費資源和破壞環境的行為，這與科學發展觀的要求相悖，但這只是在財政收入征管環節出現的局部問題，并不能認為是財政收入持續高速增長而引發的全局性問題，這些問題也不可能威脅到經濟的可持續發展能力。當前，我國正在嘗試將政績考核指標綠色化，這樣既能夠消除財政收入虛增的根源，也能夠在一定程度上保護資源和環境，有利于資源節約型社會和環境友好型社會建設。
三、 相關結論及對策
雖然通過財政收入與GDP增長的對比分析，能夠得到2007年財政收入高速增長的結論，但從六大影響因素的分析結果看，這次高速增長只是偶然、個別現象，不具有代表性。本文認為，2007年的財政收入高速增長包含幾大部分：一是“自然性增長”部分，即單純由經濟增長而引致的收入增加；二是“政策性增長”部分，即由相機抉擇和自動穩定的財政政策而引致的收入增加；三是“結構性增長”部分，即由個別稅種超高速增長而引致的收入增加；四是“管理性增長”部分，即由于加強征管而引致的收入增加；五是“價格性增長”部分，即由物價上漲而引致的收入增加；六是“虛增”部分，包括由統計方法和口徑不統一而引致的“占比虛增”，由物價上漲而引致的名義收入增加，由追求政績而扭曲征管引致的“預收”和“超收”等等。對上述六個部分進行科學劃分后，我們不難發現，2007年財政收入的高速增長其絕大部分是合理的，僅“虛增”部分存在不合理性，而這一部分的影響力不大。同時，在當前經濟發展階段，與轉軌經濟相適應的政府職能和財政職能范圍決定了財政收入持續快速增長是客觀的、必然的，在特殊年份，財政收入的增長可能發生明顯的波動，這是受一些不確定的、一次性因素影響的結果，不具有可持續性。當增收部分主要用于民生支出等方面時，財政收入的擠出效應也不會被強化，反而有利于宏觀經濟運行。
為了消除和防范可能發生的不利影響，可采取如下對策：
第一，
樹立科學政績觀和科學理財觀，將節能減排、減少污染、保護生態列為政績考核指標。
第二，
采取措施穩定物價，防止經濟由局部過熱轉變為全面通貨膨脹，建議適當增加穩健財政政策的緊縮度，重點對稅收政策從緊，并注重發揮稅收政策在優化經濟結構方面的作用。
第三，
調整財政收入規模和增長速度，使其與當前經濟發展階段下財政履行職能所需的財政資源相適應，與政府宏觀調控所需的財力相匹配。
第四，
深化財稅體制改革，為新時期改革開放提供物質保障；統一和優化稅制，為民生財政提供充足的資金支持。
第五，
提高稅收征管的完整性，建立稅收服務與稅收監督系統，提供優質的信息性服務、程序性服務、權益性服務，加強稅源監控、稅務稽查、稅收處罰。
第六，
統一統計方法和口徑，優先選擇剔除物價影響的實際值進行對比與分析，在對比分析時應調整財政收入和GDP的統計口徑，使二者保持一致。
需要注意的是，目前不宜進行大規模減稅，減稅雖然在短期內能夠降低財政收入占GDP的比重，但降低這一比重的意義不大，前面的分析已經作出充分的證明。而減稅具有擴張效應，在當前經濟過熱的環境下，必然會加大通貨膨脹的壓力，財政收入反而會因此而迅速增長，有違減稅的初衷。但是，當前可推進以結構性減稅為內容的稅制改革，一方面對經濟的影響不大，另一方面也應該把握住資金充足這一較好的時機。
(作者單位：財政部財政科學研究所)
２００７年財政收入增長的結構性分析
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