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內容提要
要創造條件讓更多農民獲得財產性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉統一的土地產權制度。發揮土地保值增值的作用，首要的任務是賦予農民物權性質的土地產權，進而實現農地產權的商品化、貨幣化，促進土地流轉。在此基礎上，結合不同地區實際，大力發展土地股份合作制。針對城鎮化進程中保護失地農民財產權益的緊迫性，重要的是提高農民在土地交易過程中的談判地位。
黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重大任務，其中，增加城鄉居民收入，讓更多群眾擁有財產性收入的工作目標，引起社會的廣泛關注。提高農村人口的家庭財產性收入無疑是實現這一任務的重點。2008年一號文件《關于切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展、農民增收的若干意見》第一次提出：“進一步明確農民家庭財產的法律地位，保障農民對集體財產性的收益權，創造條件讓更多農民獲得財產性收入”。這是黨中央、國務院針對當前城鄉差距不斷擴大的現實，加大統籌城鄉發展力度的重要舉措和創新性的發展思路，對于促進農民增收，推進城鄉一體化格局的形成具有重大的現實意義。
所謂財產性收入，一般是指動產(如銀行存款、有價證券等)、不動產(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產營運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農民來說，土地作為最重要的財產，不僅是“養家糊口”的生產要素，也是提供社會保障的重要載體。因此，明確農民財產的法律地位首要的是明確農民土地的法律地位；創造條件讓更多農民獲得財產性收入迫切需要解決的是創造條件讓農民從土地的保值增值中獲得更多的財產性收入。
從農村居民的收入構成看，無論從總量還是比重，財產性收入還遠未成為農民收入的主要來源。2000-2006年，農村居民財產性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農村居民人均財產性收入比2000年增長了90%，說明農村家庭財產性收入增長潛力巨大。但從絕對額看，2006年農村居民家庭財產性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農村居民家庭經營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說，農村居民的收入還主要來源耕作和打工收入，財產性收入還遠未發揮主要收入來源的作用。
土地作為農民最重要和最主要的財產，由于產權主體不清晰，產權內容不明確，導致土地市場化功能未能充分發揮。在土地流轉過程中，相比土地增值總額，農民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農民只得到5%-10%，甚至更少。中改院農村基本公共服務現狀與問題入戶調查也證實，農民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地的農戶中，近70%的農民每畝領到1-2萬元補償款，27.4%的農民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。不合理的土地增值收入分配結構導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差距和貧富差距。
“三農”問題始終是困擾我國城鄉統籌發展、全面建設小康社會的一個重大問題。而土地問題是“三農”問題的核心。從增加農民收入、縮小城鄉差距的現實需求出發，進一步完善和創新土地制度，保護農民土地財產的權益，為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障，創造條件讓更多農民獲得財產性收入是深化農村改革的關鍵。
1、賦予農民具有物權性質的土地產權是保護土地財產和獲得財產性收入的基礎條件。在工業化、城鎮化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農民帶來多少收益。中改院2007中國改革調查問卷報告顯示，72.39%的專家認為，使農民擁有物權性質、可轉讓的土地使用權是農業適度規模經營，增加農民收入的重要條件之一。
(1)明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。據調查，中國農民的土地所有權，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權主體虛置，這是征地過程中農民土地權益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色；規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。
(2)把“永佃制”作為農地物權化改革的方向。從我國的現實看，目前農地私有產權的重新界定和實施監督成本都很高，因此，從一個漸進式改革的角度考慮，目前農村土地可以試點推行“國家終極所有，農民永久使用”的永佃產權制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權，指利用他人所有的土地物權來耕作或牧畜。結合中國實際，永佃制由“三級所有”的各級集體經濟組織擁有土地所有權，農戶擁有土地使用的永佃權。兩者都屬于物權性質，實行物權化保護，政府和集體不得干預永佃權利的行使。永佃制表面上看，是使用權與所有權相分離，而實際上暗含著兩權在某種程度上的統一。這種制度不僅有利于明晰和穩定農地產權，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實現現有制度的平穩過渡。
(3)盡快研究出臺土地物權法配套法規。土地是最重要的不動產，但我國的法律體系中尚無不動產登記法。永佃權人對農地享有的完整權利，必定要通過土地登記程序確權核地后，再得到國家法律的充分保護。當前，國土資源部門應該適應《物權法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產登記法》做好前期準備。同時，各地方也可結合本地區土地登記的實際，加快制定本地區的不動產統一登記辦法，為國家立法積累經驗。
2、建立農村土地信貸覆蓋網絡是農民獲得土地財產性收入的配套條件。土地是我國農民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農耕經濟運行的根本，有效的引入現代經濟運行之中，是農村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農民財產性收入的客觀需要。建議盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎的土地信貸覆蓋網絡，在給廣大農民帶來可見利益預期的同時，將廣大農村土地納入國家財政計量系統，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監管提供現代性質的貨幣支持。農民真正擁有完整的土地產權(抵押、借貸、流轉、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉租代耕的農地轉變為由金融資本介入的、可集中購置的良性資產。農民進而通過各種方式獲得土地貸款，私人資本投資和法律建設也將得到更好的促進。而一旦土地實行與產權制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權的市場化改革，改善農民的生產條件，提高勞動生產率。這無論是對新農村建設，還是讓中國農民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。
3、大力發展農村土地股份合作制是獲得土地財產性收入實現條件。從長期來看，我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。農村土地股份合作制正是近年來農民在實踐中創造的一個新事務。比較典型的模式有廣東南海模式、蘇州模式、遼中縣模式、北京大興區西紅門鎮模式等。盡管各地做法不盡相同，但主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅；二是將農戶土地承包經營權股權化，組建新的股份合作公司，對入股土地實行統一規劃、開發和經營；三是農戶以土地承包經營權折價參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區內的農業項目，又可以為公司打工，股民可以優先在園區就業。
農村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租佃者享有土地使用權。土地量化為股權，均等分給農民，實現了所有權主體和經營權主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實現形式。實行土地股份合作制有利于提高農業勞動生產率，實現集約和規模經營，有利于維護農民合法的土地財產權益，有利于促進農民增加收入，是新的歷史時期農民獲得更多財產性收入的實現條件。
4、完善征地補償機制是獲得土地財產性收入的保障條件。從理論上講，征地過程實際上政府購買農村集體土地所有權的過程，他是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現供求雙方的交易剩余最大化。由于農民土地產權的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農民在土地價格形成中并沒有太強的發言權，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農民土地財產并沒有得到有效保護，也沒有獲得應當享有的土地增值收益。從實際操作來看，現行的產值倍數法以及正在推廣的征地區片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償的具體標準，這些補償標準往往是不合理的。例如，在補償倍數的確定上，補償安置費的最低產值倍數為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權竟有20倍之多，若每公頃產值為15000萬元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，每公頃補償標準最多可以相差30萬元。在這個范圍內政府可以根據自己的喜好自有裁定補償標準，造成農民土地財產性收入差距拉大。
要改變目前這種狀況，首先，在符合規劃的前提下允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場，這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實市場價格，賦予農民更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。我們不必過分擔心農民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農村社會保障體系還處于探索的現階段，理性的農民會非常珍視自己土地財產的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。再次，建立基于市場價格的征地補償標準體系。市場機制是最公平的價格形成機制，只有依據公開市場價格確定的補償標準才能得到各方的認同，避免無謂損失。
要創造條件讓更多農民獲得財產性收入，核心是推動土地要素的市場化改革，建立城鄉統一的土地產權制度。發揮土地保值增值的作用，首要的任務是賦予農民物權性質的土地產權，進而實現農地產權的商品化、貨幣化，促進土地流轉。在此基礎上，結合不同地區實際，大力發展土地股份合作制。針對城鎮化進程中，保護失地農民財產權益的緊迫性，重要的是提高農民在土地交易過程中的談判地位。
(作者單位：中國<海南>改革發展研究院) |