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社會(huì)保障體系，包括養(yǎng)老、住房公積、醫(yī)療、傷殘、大病、生育、低保、救助等等，目前，從橫向看，分布在勞動(dòng)、建設(shè)、衛(wèi)生、民政、計(jì)生、扶貧等政府部門；從縱向看，有的在縣市一級(jí)管理，有的下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管理。隨著各方面社會(huì)保障覆蓋面加大、覆蓋內(nèi)容增多，保障資金規(guī)模越來越大，事務(wù)越來越復(fù)雜。管理社會(huì)保障的體系模式如何管理，將是一個(gè)重要的體制問題。
目前分散管理的問題與成本
如上所述，目前各方面的社會(huì)保障事務(wù)散見于各個(gè)部門，造成這樣一些問題：1、社會(huì)保障方面的機(jī)構(gòu)過多，人員編制重復(fù)增加，隨著社會(huì)保障事務(wù)的增加，將會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)人員的新一輪的膨脹，目前民政的低保，勞動(dòng)的養(yǎng)老和其他保險(xiǎn)，衛(wèi)生的新型合作醫(yī)療，都在增設(shè)機(jī)構(gòu)，都在增人增編制，已經(jīng)出現(xiàn)了膨脹的苗頭。2、系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，辦公設(shè)施成倍增加。各方面社會(huì)保障事務(wù)的信息和系統(tǒng)是可以共享的。如低保、新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老等等事務(wù)中的家庭基本信息、計(jì)算系統(tǒng)，甚至支付系統(tǒng)，都可以共享。如果一個(gè)事務(wù)搞一套系統(tǒng)，將會(huì)造成電子信息系統(tǒng)資源的極大浪費(fèi)。而且，每項(xiàng)事務(wù)都獨(dú)立分散管理，辦公樓、車輛、設(shè)備等等建設(shè)和購置費(fèi)用大大增加，并且造成辦公資源的浪費(fèi)。3、辦事效率下降，造成居民不便。社會(huì)事務(wù)劃分過細(xì)，導(dǎo)致每一項(xiàng)工作都沒有規(guī)模效應(yīng)，系統(tǒng)、辦公場(chǎng)所、設(shè)備等等的利用效率較低，并且工作人員也會(huì)人浮于事；而一個(gè)家庭的各種社會(huì)保障事務(wù)由多個(gè)部門管理時(shí)，需要多次跑多個(gè)地方，增大居民的交通費(fèi)用和跑路及排隊(duì)時(shí)間，特別是給一些老年人群造成不便。4、各方面事務(wù)分散在政府各部門管理，并且自己征收、自己管理、自己核定標(biāo)準(zhǔn)、自己發(fā)放、自己監(jiān)督，很容易導(dǎo)致社保資金的挪用、擠占，也很容易造成貪污腐敗等等；即便是由審計(jì)部門審計(jì)，也會(huì)因部門分散，審計(jì)工作量加大，時(shí)間增長，使審計(jì)成本加大，審計(jì)的復(fù)雜程度提高。總之，目前各種社會(huì)保障事務(wù)的分散管理，很容易造成新一輪機(jī)構(gòu)人員膨脹，社會(huì)保障系統(tǒng)將重復(fù)建設(shè)并閑置浪費(fèi)，有限的社會(huì)保障基金的相當(dāng)一部分將被管理成本消耗，社保領(lǐng)域中的腐敗也會(huì)很容易滋生。
建設(shè)市縣級(jí)社會(huì)保障體系平臺(tái)的理由和設(shè)想
那么，社會(huì)保障體系究竟統(tǒng)一整合在哪一級(jí)呢？我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在縣和縣級(jí)市一級(jí)。將養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、低保、救助等等統(tǒng)一整合在一個(gè)平臺(tái)上，最好放在縣市一級(jí)。其理由在于：1、如果放在地一級(jí)整合，規(guī)模太大，與社保對(duì)象離得太遠(yuǎn)，信息不對(duì)稱，并且與日后減少政府層級(jí)的取向也不一致；2、如果放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)整合，規(guī)模太小，系統(tǒng)的分?jǐn)偝杀据^高，利用效率較低；3、縣市在中國政權(quán)體系上是一個(gè)承上啟下的層級(jí)，在縣市一級(jí)將各方面的社會(huì)保障，包括農(nóng)村各方面的保障，都統(tǒng)一整合到一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)中，規(guī)模適中并經(jīng)濟(jì)，系統(tǒng)的分?jǐn)偝杀据^低，管理者與被管理對(duì)象之間的信息鏈不長，是一個(gè)最佳的層次。
從社保管理體系的建設(shè)看，一是部門間的一些縱向相同相近的功能合并，形成統(tǒng)一的社保平臺(tái)。對(duì)各種社會(huì)保障事務(wù)在縣市層次上進(jìn)行整合，利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立統(tǒng)一的信息資料、各事務(wù)的運(yùn)行、統(tǒng)計(jì)反饋等系統(tǒng)平臺(tái)。建立這樣一個(gè)平臺(tái)的關(guān)鍵是，破除社會(huì)保障管理方面的部門權(quán)力和利益障礙，政府發(fā)改委和財(cái)政要支持縣市社保綜合系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)，不批準(zhǔn)和不撥款，使各部門無法重復(fù)建設(shè)其各自的體系；國務(wù)院也應(yīng)該要求各部門，在縣一級(jí)不要以達(dá)標(biāo)、給錢等約束和引誘，避免社會(huì)保障各事務(wù)系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。
整合與大部門制改革同步進(jìn)行，勞動(dòng)與人事進(jìn)行合并，社保從目前的部門中分離；衛(wèi)生的農(nóng)村合作醫(yī)療、民政的低保等等，可以從相關(guān)部門中剝離出來，進(jìn)入社保系統(tǒng)。這樣有利于形成大社保體制。
二是在縱向整合各部門社會(huì)保障事務(wù)的基礎(chǔ)上，橫向?qū)ι绫Ｊ聞?wù)進(jìn)行階段分工。改變目前養(yǎng)老保障等由社保部門等分別征收的方式，改由稅務(wù)部門征收征儲(chǔ)；財(cái)政部門預(yù)算和撥款，加強(qiáng)對(duì)社保基金使用的預(yù)算監(jiān)督，納入各級(jí)人大的監(jiān)督范圍；成立各種基金公司，交由基金增值運(yùn)作；而各職能部門主要是制定政策、統(tǒng)計(jì)自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)、跟蹤受保戶信息、監(jiān)督保費(fèi)發(fā)放；可以利用銀行、保險(xiǎn)公司、信用社等金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)放，并且盡量實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)不見現(xiàn)金，而用卡來發(fā)放，資金直接撥到受保戶卡上；而審計(jì)部門則對(duì)各項(xiàng)社保資金的征收、劃撥、發(fā)放等進(jìn)行審計(jì)。形成各環(huán)節(jié)分工明確、各司其責(zé)、相互制衡、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、成本較低的社保運(yùn)行機(jī)制。
三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立輔助性的社保站，可視為縣市社保中心的派出機(jī)構(gòu)，并與鄉(xiāng)村社區(qū)服務(wù)中心相結(jié)合，服務(wù)延伸到村，使農(nóng)村不出村就能辦事。結(jié)合現(xiàn)代電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將縣市社保平臺(tái)與各站和各農(nóng)村社區(qū)通過終端聯(lián)系起來，形成社保事務(wù)運(yùn)行網(wǎng)。
(作者單位：中央黨校科社部) |