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本文提要：十七大報告提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”這是黨的代表大會第一次專門提及住房保障制度，更是第一次談到住房保障方式和保障對象，表明我國住房制度改革正從此前的以住房商品化為重點，開始轉(zhuǎn)入旨在促進社會公平正義的住房保障制度建設(shè)的新階段。
黨的十七大報告中強調(diào)：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善人民生活，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。”住房是人類生存的必要條件，在一個公平正義的社會、一個文明和諧的國度，即使買不起房子、租不起房子的人也需要保障他們“住有所居”，這是公平正義與文明和諧的基本標志。十七大報告還進一步提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”這是黨的代表大會第一次專門提及住房保障制度，更是第一次談到住房保障方式和保障對象，表明我國住房制度改革正從此前的以住房商品化為重點，開始轉(zhuǎn)入旨在促進社會公平正義的住房保障制度建設(shè)的新階段。
“人人買房住”難圓“住有所居”的公平正義目標
住房保障制度是一個涵蓋廣泛的概念。計劃經(jīng)濟年代我國城市長期實行的“福利分房”制度，以及延續(xù)至今的農(nóng)村“宅基地”制度，都是住房保障制度的具體形式。不過那是一種在低生產(chǎn)力水平和供給嚴重不足條件下保障“住有所居”的制度。為了促進生產(chǎn)力的發(fā)展，更好地滿足包括住房在內(nèi)的社會需求，在更高層次上實現(xiàn)社會公平正義，改革開放初期的中國沖破了“齊步走”的傳統(tǒng)社會主義模式，讓“一部分人先富起來”。在這之后的1998年，又推出了城市住房的商品化改革。這一系列的改革舉措，無疑取得了巨大成功，它使得包括住房在內(nèi)的民生必需品比以前更加充裕，人民群眾的住房條件也得到相當程度的改善，城市人均住房面積從1978年的不足7平方米上升到如今的28平方米。
但是，隨著“一部分人先富起來”，一部分困難群體也顯現(xiàn)出來，貧富差距逐漸拉大；隨著住房商品化改革的出臺，“福利分房”制度也相應(yīng)取消，新的住房保障又未能建立健全起來；隨著住房市場的繁榮，房價也在上漲，那些低收入家庭越來越買不起住房。這些隨之而來的變化，給實現(xiàn)“住有所居”的社會公平正義目標提出了新的課題，百姓的住房問題也成為黨的代表大會所關(guān)注的重要話題。這其中一個重要原因，就是許多地方在推行住房商品化改革的過程中，未能建立起針對低收入家庭的住房保障制度，而是試圖以“人人買房住”來實現(xiàn)全社會的“住有所居”。不但新蓋的樓房只出售不出租，就是老百姓以往承租的舊房屋也要花錢買下，以至于目前我國城市居民擁有產(chǎn)權(quán)房的比例已經(jīng)超過80%。即使在發(fā)達國家，城市居民擁有私有房屋的也不過在60%左右，而我國城市居民的收入水平與發(fā)達國家相去甚遠，況且目前在我國衡量貧富差距的基尼系數(shù)已經(jīng)超過了0.4的國際風(fēng)險警戒線。在這種情況下一味推行“人人買房住”，一方面會導(dǎo)致房價的過快上漲，另一方面也使那些低收入家庭愈加買不起房。
經(jīng)濟適用房制度為何備受“公平正義”質(zhì)疑
經(jīng)濟適用房制度是在我國住房商品化改革后各地普遍推出的一項住房保障措施，至今也還是各地住房保障的主打政策。無論是支持力度還是建設(shè)規(guī)模，經(jīng)濟適用房都遠遠高于廉租房、雙限房等其他保障性住房。推出經(jīng)濟適用房目的是讓那些中低收入家庭也能買得起房，從而為“人人買房住”鋪平道路。這看來是一個促進社會公平正義之舉，但是從它一出現(xiàn)卻備受“公平正義”的質(zhì)疑。
最初，對經(jīng)濟適用房的質(zhì)疑還只是來自于理論層面。從理論上分析，在經(jīng)濟適用房與普通商品房之間存在這一個明顯的市場差價，這就不可避免地會引來“尋租”活動，不僅會干擾房地產(chǎn)市場的正常秩序，尋亂了市場，浪費了資源，也會進一步擴大社會不公。而在實踐中，人們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟適用房的問題更多，其中最難解決的就是申購資格的認定。政府投入了大量的人力、物力、財力，又是搖號、又是公示，可也還是避免不了開著私車住經(jīng)濟適用房的現(xiàn)象，有的甚至還將經(jīng)濟適用房作為獲取財產(chǎn)性收入的來源。再后來，人們又發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟適用房盡管比普通商品房便宜許多，但是那些真正的低收入家庭仍然買不起，有的甚至連首付款也籌不出來。而經(jīng)濟適用房在轉(zhuǎn)讓時如何不破壞社會公平正義，就更是棘手的問題了。黨的十七大報告在強調(diào)加快解決城市低收入家庭住房困難時，沒有提及“經(jīng)濟適用房”，不能不說是與經(jīng)濟適用房的這些缺陷有著直接的關(guān)系。
用行政手段打壓房價同樣有悖公平正義
面對房價的居高不下，一些地方政府為了讓“人人買房住”的政策能夠繼續(xù)下去，除了推出經(jīng)濟適用房、雙限房，甚至萌發(fā)了將房價打壓下去的念頭。2007年全國“兩會”期間，某大城市市長就曾表示，將全力以赴把房價壓下來，以滿足群眾住房消費需求。市場經(jīng)濟條件下政府有責(zé)任對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控，但是政府又必須持兼顧公平與效率的立場，無論是為了開發(fā)商或政府自身利益去助推房價上漲，或是利用行政手段刻意打壓房價，都不應(yīng)當是政府所扮演的角色。政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，更多地不是直接的干預(yù)而是采取間接的手段，例如可以通過增加住房的供給從而達到穩(wěn)定房價、避免房價過快上漲。而政府試圖采用行政手段打壓房價，讓房價降下來，讓百姓都能買得起房，實際上還是沒有擺脫“人人買房住”的慣性思維。
無論是從國際經(jīng)驗出發(fā)，還是從中國的現(xiàn)實出發(fā)，像我們這樣一個人口眾多的大國都不能只走“人人買房住”一條路。市場經(jīng)濟條件下，解決低收入家庭的住房困難必需建立起相應(yīng)的住房保障制度，不僅可以采取經(jīng)濟適用房、雙限房的方式讓他們買到房，更需要采取廉租房甚至是貼租房的方式讓他們住上房。社會主義初級階段的小康社會不是大同社會，那種企望采用行政手段將房價打壓下來，從而讓所有的城市居民都買上歸自己所有的產(chǎn)權(quán)房的思路，既不現(xiàn)實也沒有必要。現(xiàn)在一些大城市里的“租賃族”為了生活得寬裕和瀟灑，也為了工作上能夠隨時跳槽和遷居，他們寧愿租房也不愿意背著債務(wù)包袱擁有一套歸自己所有的產(chǎn)權(quán)房，干嗎一定要讓他們都去買房住呢？而對于那些低收入家庭來說，就連經(jīng)濟適用房、雙限房也買不起，將普通商品房的價格打壓下來他們就能買得起？即使能夠買到手，那也未必是盡善盡美的事情，因為這會加重他們?nèi)蘸筮�貸的經(jīng)濟負擔(dān)，從而降低原本就較低的生活水平，這顯然不該是我們政策制定和制度設(shè)計的初衷。
促進社會公平正義不可重蹈平均主義覆轍
實踐證明平均主義“大鍋飯”不僅阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，無法從根本上滿足人民群眾對包括住房在內(nèi)的公共產(chǎn)品的需求，同時也意味著貢獻較小、能力較弱者對貢獻較大、能力較強者在分配方面的一種剝奪。用現(xiàn)代公平正義理念看問題，這既不公平也有違正義，促進公平正義決不能重蹈平均主義的覆轍。就解決百姓的住房問題來講，既不能重蹈過去“福利分房”的路，也不能走“人人買房住”從而家家都有產(chǎn)權(quán)房的路。但是，任何一個公平正義、健康和負責(zé)任的社會都不會容許社會差距無限擴大。因此，我們必須在重視效率的同時更加注重公平，努力營造公平正義的社會環(huán)境，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，讓低收入家庭也能“住有所居”，逐步建立起使大多數(shù)人得實惠、困難群眾基本生活有保障的社會利益格局。
促進社會公平正義，無論是初次分配還是再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，而在再分配過程中則更要注重公平，要通過轉(zhuǎn)移支付以及完善社會保障制度來解決窮人的困難。這不僅是為了窮人的利益，也是為了富人的利益。因為從利益關(guān)系角度看問題，社會各階層間有著相容互補的一面，尤其在重大利益格局之中，各階層成員各司其責(zé)、各盡其職才有可能各自分享到更多的利益，即實現(xiàn)所謂“帕累托最優(yōu)解”。所以，解決窮人的困難包括他們的住房困難，應(yīng)當是整個社會的責(zé)任，而政府則更是責(zé)無旁貸。就政府來講，在加強對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控、建立公平有序的市場環(huán)境的同時，加快住房保障制度建設(shè)尤其是健全廉租住房制度，讓那些買不起房的人也能“住有所居”，同樣是各級政府所肩負的十分重要的職責(zé)。
健全廉租住房制度必須堅持公平正義原則
促進公平正義需要推進制度建設(shè)，但并不是任何制度安排都有助于促進公平正義。相對于經(jīng)濟適用房、雙限房來說，廉租住房作為保證廣大人民群眾“住有所居”的一道底線，更能體現(xiàn)社會責(zé)任。但是，這不僅需要制度作為保證，而且在制度的設(shè)計上又必須堅持公平正義原則，否則經(jīng)濟適用房推行過程中的種種亂像也同樣會重演于廉租住房。黨的十七大明確了廉租住房的保障對象是那些城市低收入家庭，這與經(jīng)濟適用房的保障對象是中低收入家庭不同，也與目前廉租住房的保障對象僅限于最低收入家庭有別。一方面將中等收入家庭排除在外，更能體現(xiàn)廉租住房制度的濟弱性特征；另一方面又將所有低收入家庭納入其中，而不是僅限于最低收入家庭，體現(xiàn)了廉租住房制度的廣泛覆蓋性特征。可以說，黨中央關(guān)于廉租住房保障對象的確定，為這項制度的建設(shè)確立了必須堅持公平正義原則的基本指向。按照這一指向，建立健全廉租住房制度還需要做好以下幾方面的工作。
一是各級地方政府要確立公平正義的社會管理價值取向，為解決低收入家庭的住房困難加快廉租住房制度建設(shè)，解決好資金來源，提高土地出讓金用于廉租住房建設(shè)的比例，多渠道增加廉租住房房源。二是合理確定廉租住房保障標準，以滿足低收入家庭基本居住需求為目標，一方面依據(jù)統(tǒng)計部門公布的收入線標準，另一方面結(jié)合各地市場的租金水平，確定和適時調(diào)整相應(yīng)標準。三是完善廉租住房管理，在建立嚴格的申請、審批和退出制度的同時，要建立健全住房保障對象檔案，對廉租住房保障對象進行動態(tài)管理，防止已進入中高收入的家庭租住廉租住房。四是擴大廉租住房保障范圍，盡快將廉租住房保障對象由目前僅限于最低收入家庭擴大到所有低收入家庭，充分發(fā)揮廉租住房的社會保障功能，讓所有低收入家庭都能“住有所居”。
(作者單位：中共大連市委黨校) |