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胡錦濤總書記在十七大報告中談到，要劃清中央與地方的事權。中央政府與地方各級政權事務劃分不清，一直是困擾我國社會和國家治理的大問題。這里就此提出看法，供學界討論。
中央政權事務
研究我國中央與地方關系中的中央政權，實際是包括中央、人大、國務院、政協等機關組成的行使宏觀管理監督權力的領導決策機構。中央政府作為一國的宏觀管理者，它應具有區別于地方各級政府的職能和義務。從總體功能上看，中央政權的事務集中體現為戰略性、資源性、公平性、安全性和基礎性的要求，主要表現在如下幾個方面。
一是維護國家主權和領土完整，包括國家安全。國家主權是國家獨立的主要標志，領土完整是國家生存和發展的物質條件，維護國家主權和領土完整是中央政府至關重要的職能。因此，中央政府要行使外交、國防、安全、國際貿易等維護國家主權、統一的職能。二是制定和運用憲法和法律，嚴格依照法定權限和程序行使權力，履行職責并運用法律手段調節社會經濟政治秩序，把社會運行納入依法運轉軌道。三是保持宏觀經濟健康發展和穩定運行。主要通過編制中長期發展計劃，實施產業政策，保持本幣穩定，加強信貸資金管理，運用行政手段、法制手段和積極的財政金融政策調節經濟周期性波動，并協調投資與消費等方面的比例。四是限制壟斷、保護競爭。中央政府制定和實施《反壟斷法》，對于競爭，在準入等方面給以保護。主要是依靠國家權力(法律)消除限制自由競爭的因素，限制經濟壟斷，遏制行政壟斷。五是制定和完善保證市場充分競爭、有序運行的統一規范。清理和廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產品和服務的各種分割市場的規定，建立和形成全國統一的商品流通政策和貿易體制；健全監督機制，公正公平執法，打破地區封鎖行為，促進全國統一大市場的形成；根據產業的整體技術水平和國際發展趨勢，建立和形成全國統一的合理的商品技術標準、檢驗體系。六是推動區域協調發展和開發。中央政府通過實施地區振興和開發戰略，配合以財政轉移支付、國債專門支持、特殊的稅收等體制，促進不發達地區的發展，控制地區之間發展差距的擴大，實現地區之間經濟和社會發展的平衡。七是構建和完善社會保障網。中央政府的職能之一就是社會公正和機會公平，特別是通過養老保障等體系的建立增強人民對國家的認同感，形成全國統一的勞動力市場，完善和統一養老、醫療、傷殘等社會保障體制，組織和動員社會資源和力量，多層次、多渠道拓展社會保障形式，提高保障的社會化水平。八是保護國家經濟安全。主要是通過中央政府金融、資源、生態等政策和措施，化解金融風險、防止人口增長過快，抑制生態環境惡化，實現資源的永續利用，特別是保證水、能源等戰略性資源的供求平衡和戰略儲備。從經濟層面看，中央政府的職能就是“宏觀調控、經濟調節、統一市場”，而“監督市場”打擊假冒偽劣、防止污染等這樣的微觀的事務，應當由地方政府、社會、法律等方式來管理。
地方政府事務
地方政府作為承接中央行政體制、聯結廣大社會成員的中間環節，是國家整個行政管理體制中最為基礎的環節，直接承擔著組織、協調和管理經濟社會發展事務，是我國行政體制中一個執行實施的行政層級。地方政府的層級，由于區域特點和歷史淵源，呈現著多層多級的特點，在我國涵蓋了省以下各級政府。地方政府在行使公共服務功能和社會管理責任方面，與中央政府具有明顯不同的要求，其事權范圍應包括如下幾個方面。
一是保證就業，降低失業率。雖然降低失業水平是宏觀調控的重要目標之一，但是，中央政府能做的工作，只是利用宏觀經濟政策在總量上保持投資正常和高速增長，保持經濟增長速度，保持總供給與總需求平衡，給擴大就業機會創造宏觀條件。然而，具體如何增加就業，則是每一個地區的事情。地方政府在降低失業率方面的職能有：實行網開一面的管理和稅收政策，支持鼓勵自由職業、微型企業和中小企業發展，保護這些勞動者和企業的基本權益；加強失業群體的勞動技能和職業素質培訓，開展職業介紹活動，保障勞動者就業的基本權利。二是建立和形成失業者、婦孺和老齡人生活保障體系，就業職工最低工資保障水平和社會救濟等基層的社會保障體系。三是城市建設和管理。城市建設和管理，是地方政府向社會提供的主要公共產品形式。地方政府的重要職責是，直接承擔城市基礎設施建設、公益性設施的建設，城市規劃、交通、衛生、供排水等的管理，科學合理地規劃城市的功能分區，使城市交通順暢便捷，城市街道和建筑美觀和整潔，供排水、供電、供氣等滿足市民和生產經營的需要。四是生態環境保護。生態保護是市場機制無法優化配置的領域，只能靠政府組織動員能力予以實施，也是地方政府滿足社會成員長遠需求的重要公共服務領域。地方政府承擔著制定保護規劃，實施調控干預政策，加大依法行政，引導社會和企業正確處理經濟發展與資源、環境開發、利用和保護之間的關系；按照國家環境保護法律與政策，建立環境保護職能部門，專司環境檢測、環境公報、環境規劃、環境執法、環境整治等環保工作；建立城市環保基礎設施，制訂嚴格的技術標準和管理規范，使工廠廢水、廢氣、廢渣排放達標；組織社會力量開展植樹造林活動、進行大江大河治理，進行生態環境建設和保護。五是社會治安功能。社會治安是指有效地預防和打擊違法犯罪，維護社會治安秩序和市場經濟秩序，掃除黃賭毒等社會丑惡現象，打擊黑社會勢力，保護公民的生命財產安全。各地政府通過依法懲處和教育引導等形式維護社會治安，通過預防和打擊犯罪、規范社會成員的行為穩定社會的秩序，以保證社會的健康、文明、有序。
中央與地方政府的交叉性事務
在公共服務和社會管理上，中央政府和地方政府具體職能時有交叉。主要在這樣幾個方面：一是制定和實施法律和法規。中央政府制定憲法和其他全國性的法律，地方政府制定地方性法規。地方法規往往體現地方局部利益，有時同中央的整體利益的目標取向不盡一致。二是界定和保護產權。比如制定民法典，對私人財產應享有的權利及其實現范圍、對限制、征用和剝奪私人財產的實行條件、法定程序及其相應得補償作出具體、詳細規定，突出法律的具體性和明確性；制定和完善有關投資經營的專門法律，依法保障正當兼并行為的投資權益，用法律約束政府與民間投資經營者的權利與義務，禁止任何行政力量非法中止或廢除投資經營合同。特別是制定保護知識等新的產權形式的法律和法規，打擊盜版等侵犯知識產權的行為。中央政權機關，重點集中在統一規則、宏觀要求上，地方政府的重點主要集中在具體執行上，具體執行亦有地方性行政規范，由于經濟發展水平和經濟結構各地差異很大，各地執行的彈性和自主權相對較大。三是提供教育、交通、衛生等公共物品。社會產品分私人產品和公共產品，像道路交通、教育、衛生的公共性和非營利性的產品，企業是不愿意生產的。這就必須有一個不以營利為目的的主體來“經營”這類產品。這個主體只能是政府。這些必須或主要由政府來“經營”(或生產)的“產品”主要有：教育(生產現代勞動力)、公路和城市公共交通、城市地下管網等基礎設施、大型農田水利工程、環境保護、公共衛生、公共文化設施等。中央政府提供全國性的基礎研究教育、全國性的交通建設等，地方政府則提供地方管理的教育、衛生等設施和服務。四是調節收入與財富的分配。政府主要是通過稅收調節等經濟手段，達到社會公認的公平。經濟手段主要包括公平市場環境，創造平等機會，鼓勵先進，講求效率，合理拉開距離，又防止兩極分化。也包括直接利用稅收杠桿，實行國民收入的二次分配，通過企業及個人所得稅、遺產稅、負稅(減免稅)、財政轉移支付等方式，調節發達地區和富余人群的收入，增加不發達地區和低收入人群的收入。五是彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。“市場的不完全性”是指有些市場在本質上就根本不可能完全，如未來市場和風險市場。“信息的不對稱性”是指交易雙方對與交易有關的信息的占有量嚴重失衡。一般地講，在產品與服務提供者與消費者的關系中，信息分布往往十分不均勻，市場需求不足與產品供過于求同時并存就是明顯的例子。市場的不完全性和信息的不對稱性是市場本身克服不了的問題，只能通過政府收集
和發布信息，彌補市場的這一缺陷。中央政府制定法律和建設全國統一的大市場，地方政府則承擔公布信息、引導市場等職責。六是維護市場秩序。發展市場經濟，首先要制定各種作為市場條件的法規，使市場主體在選擇自己行為方式和內容時有所依循；其次就是讓市場主體付出代價的法規(稅法、環境法、產品責任法等)，更是其試圖規避的。這就需要政府加強檢查監督職能。各級政府需要做的是，打擊虛假合同和欺詐，維護社會誠信、檢查假冒偽劣商品等。
省以下地方政府間的事務劃分
對于省以下各級政府的事權劃分，應當遵循如下原則。一是按照受益范圍確定事權歸屬。在市場經濟條件下，提供公共產品和公共服務是各級政府共同的基本職能，但公共產品的性質和覆蓋范圍不同。越是高一級政府提供的公共產品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產品，其相應的事權應歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反，則應歸屬下一級地方政府的職能范圍。二是按提供公共產品行為的性質確定事權歸屬。具體而言，就是看公共產品的提供是否需要更高層次的統一決策和規劃；是否需要動員全區域的財政資源才能完成這種行為；以及公共產品的提供是否會對整個區域的社會生活產生全面而深刻的影響。如果對上述問題的判斷得到的是肯定的答案，那么提供這些公共產品對應的事權就應歸屬于較高一級地方政府的職能范圍；反之，則應歸屬較低一級地方政府的職能范圍。三是按照公共產品的技術經濟要求確定事權歸屬。在政府提供的公共產品清單中，一部分要求的技術經濟條件較高(如建設全區域性的交通、通訊網等)，另一部分要求的技術經濟條件并不高(如對日常經濟秩序的管理)。屬于前者的，事權應歸屬較高一級地方政府的職能范圍；屬于后者的，事權歸屬較低一級地方政府的職能范圍。四是按照效率最優確定事權歸屬。在提供公共產品方面，上級政府并不總是比下級政府更有效率。財政分權理論表明，越是基層政府，離它們的服務對象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低、受益范圍較小的公共產品。相反，較高層次的政府在按宏觀目標的要求提供公共產品方面，擁有信息資源和管理資源的優勢。因此，每一級政府提供的公共產品應當按效率優先的原則提供，誰能最優地提供，相應的事權就列入誰的職能范圍。五是法定原則。各級政府的事權一旦確定，都要寫入法律。
按照上述原則，省級政府的事權應當包括：(1)貫徹執行中央制定的政策法規，并按照國家統一的法律和政策，制定地區性政策與法規，促進本地區社會經濟發展，保證就業。(2)負責本地區教育、科學、文化、環境保護、體育等事業的發展，維護區域性的地方社會治安，承擔地區性救災工作。(3)負責具有全省意義的基礎設施與公益性項目的建設。(4)促進和規劃本省內市場體系的建設，維護市場秩序，防止和糾正不正當競爭。(5)協調處理本省內的行政事務，完成中央委托事務。
市(縣)政府的事權包括：(1)貫徹執行中央、省制定的政策法規，促進本地區社會經濟發展。(2)負責城市地區(市級政府)或農村地區(縣級政府)教育、科學、文化、環境保護、體育等事業的發展，維護本地方社會治安，具體組織本地方的救災工作。(3)負責本地方基礎設施與公益性項目的建設，以及城市規劃、交通、衛生、供排水、供電、供氣、垃圾清運等滿足市民生活和生產經營的基本需要。(4)協調處理本地方的行政事務，完成中央、省委托的其他事務。
(作者單位：中共中央黨校) |