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今年，“環境”已是無可爭議的關鍵詞。
有人說，環境污染是任何一個致力于現代化的國家所必須付出的代價；也有人說，環境保護是一個后現代的命題，即富裕國度富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。我本來也同意。但嚴酷的現實告訴我們，如果學西方那種“吃法”，中國還沒“吃飽”就要提前為生態環境付賬。因為中國的人均資源少、環境容量小，走不成西方發達國家先污染后治理的傳統工業化發展的路子；因為那些發達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規則，使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉移出去，只能自己硬扛；因為中國搞的是社會主義而非資本主義，更非帝國主義，不能搞生態殖民主義。我們不僅要對自己的人民，也要對世界人民負責。我們只能在人均3000美元時提前解決環境問題。況且，解決環境問題也為中國各項變革提供了試驗田。因為環境問題涉及政治、經濟、社會、文化方方面面，幾乎囊括了這個時代中所遇到的絕大部分信息，是一個大轉型社會的縮影。
一、什么是環境經濟政策
一個大國發展需要有個魂，科學發展觀就是魂；有了魂就需要有個方向，這便是可持續發展戰略；有了方向就需要有行動機制去完成，這便是以科學發展觀為指導對現行的法律與體制進行的變革；而支撐這一變革、貫徹這一理念的，是一套新政策。
環境經濟政策是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。它以內化環境成本為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。與傳統的行政手段“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理與行政監控成本等優點。
根據控制對象的不同，環境經濟政策包括：控制污染的經濟政策，如排污收費；用于環境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態環境的政策，如生態補償和區域公平。若根據政策類型分，環境經濟政策又包括：市場創建手段，如排污交易；環境稅費政策，如環境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環保技術開發和使用給予財政補貼；當然還有財政轉移支付的生態補償手段等等。
環境經濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止，解決環境問題最有效、最能形成長期制度的辦法。在社會主義市場經濟體制下，作為宏觀經濟政策的重要組成部分，環境經濟政策對中央科學發展觀的具體實施至關重要。
二、環境經濟政策在國外的實踐
從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域、全局性的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。目前，世界各國總結出來的環境經濟政策主要基于兩類理論：第一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”，認為明晰產權對環境問題非常重要。第二類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”，認為稅收收費制度非常重要。綜合來看，各國的環境經濟政策都具有幾個共性：
其一，普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規則來影響污染者的經濟利益，調動污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔改善環境的責任。
其二，根據“污染者付費”原則，利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業將污染成本內部化，從而達到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。
其三，政府部門間在環境問題上的政策協調越來越緊密，都傾向一種混合的管理制度。隨著環境政策納入到能源、交通、工業、農業部門的政策中，環境政策與部門宏觀發展政策一體化的趨勢越來越明顯，客觀上把經濟手段與行政監管更有效地結合起來。
其四，逐步從“秋后算賬”向“全程監控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段，如產品收費、注冊管理費、清潔技術開發的補貼和押金制度等能夠發揮更大的作用。
中國嚴峻的環境形勢使我們比發達國家更迫切需要出臺環境經濟政策。況且，發達國家現有的環境經濟政策的成功經驗已擺在那里。而我國目前環境經濟手段很少，更沒有形成一個完整獨立的政策體系。原因之一是沒算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發展下去，也就是不實行環境經濟新政策，我們重化工業的發展空間還有多大，還將付出多少環境資源代價？第二筆是實行了環境經濟新政策后，我們的GDP增長速度要下降多少？政策實施和增長模式轉型成本到底有多大？中國經濟社會發展能否承受得起？算不清這兩筆帳，決策起來就少了些科學依據。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環境惡化的形勢即便不用數字，只憑眼睛也能看到。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環境經濟政策，只能邊算帳、邊研究、邊試點、邊總結，聯合各方力量，全面推動建立有中國特色的環境經濟政策體系框架。
三、先建立哪些環境經濟政策
這里我就簡單談一下。一是實行綠色稅收，就能通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡；二是加強環境收費力度。徹底改革違法成本低，守法成本高的現狀；三是建立綠色資本市場，斬斷污染者的資金鏈條，保護環境保護項目的投入。這方面我們已經與人民銀行證監會發布了相關基礎性文件；四是生態補償試點，為中國制訂可持續發展戰略，進一步實現社會主義核心價值奠定基礎；五是建立排污權交易市場。利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置；六是完善綠色貿易。在西方國家普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下，我國的貿易政策應該做出相應調整；七是建立綠色保險。用市場手段加強環境風險管理，為企業、公眾和政府提供一個符合三方共同利益的政策平臺。近期我們已與保監會成立合作機制，準備在有條件的地區和環境危險程度高、社會影響大的行業，聯合開展試點。
以上粗略介紹的七項政策，在國內外學術界、各相關部門都已經反復探討過，不是什么新東西。但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業和各個地區之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發生沖突時，環境經濟政策就難免“知易行難”。因此，我現在談環境經濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節能減排新政策的聯合研究機制。
僅僅因為一個部門或一個地區的利益，而使有利于更大公共利益的政策實施受到阻礙，這種事并不少見。政策沒有推行雖令人遺憾，但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。在此表個態，任何一個宏觀經濟部門愿意來主導推行環境經濟政策，我們都會大力配合，甘做配角。如果別的部門不積極“出頭”，那么我們希望有更高層次的協調機制整合各方力量推行此事。只要能辦成事，我們無所謂部門的“權和利”。環境問題已經迫在眉睫，中國的國際形象不能等，國家的政治穩定不能等，社會和諧不能等，經濟的可持續發展不能等，人民的生命健康不能等。
從我局與各宏觀經濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環境經濟政策，不僅對中國環保事業有重大意義，也為中國科學發展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環境經濟政策體系將成為中國現代化道路上的重要標志。
以綠色為導向的市場是成熟的市場經濟，將培育造就擔當綠色責任的企業；以綠色為導向的社會是成熟的公民社會，將培育造就擔當綠色參與的公民；以綠色為導向的政府是成熟的執政主體，將培育造就擔當綠色執政的官員。以綠色為導向的市場、社會和政府將構成綠色責任、綠色參與、綠色執政的有機主體，將構成落實科學發展觀的巨大合力。“綠色中國”有望實現。
(作者系國家環保總局副局長) |