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國務院近日公布的《關于進一步做好利用外資工作的若干意見》（以下簡稱9號文）可以說是一份標志性文件。借用《瞭望》雜志文章的標題來說，這或許意味著外資“超國民待遇”時代的正式謝幕。
而在此之前，向來敏感的外資企業就已嗅察到了政策風向。中國美國商會在3月份發布的一份會員企業調查中表示，超過38%的美國企業在參與中國市場及投入競爭方面感覺到“越來越不受歡迎”；中國歐盟商會主席伍德克4月份更是直接在英國《金融時報》上撰文，聲稱“中國正在讓外企灰心”。
不過，在我們看來，外資的莫名驚詫明顯有夸大之嫌。事實上，弱化外資“超國民待遇”這一趨勢自2008年《新所得稅法》統一內外資企業稅率以來便已現端倪，而兩稅合一的政策醞釀可追溯到2004年年底。若進一步翻檢文件，還將發現，中共中央早在1995年十四屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中就明確提出，未來十五年內，要積極、合理、有效地利用外資，對外資企業逐步實行國民待遇。結合這樣一個長期視角看，中國對外資的政策顯然有時間上的一致性，現在所做的不過是按部就班地沿著15年前制定的路線圖穩步推進，并不存在對外資的故意歧視和立場倒退。
改革開放之初，中國面臨資本和外匯的雙重缺口，技術和管理經驗也極為匱乏，客觀上對外資存在巨大需求；此后一些地方政府掀起了一輪又一輪招商引資潮，更助長了對外資極度寬松的經濟環境。
然而30年后，中國經濟面臨的內外部約束在不斷收緊。例如，根據許多經濟學家的測算，中國第一輪人口紅利期將于2012-2020年以后進入衰退期；而歐美對人民幣匯率重估的壓力，也使得以往高度依賴出口的中國經濟增長模式到了需要重新反思和重新設計的十字路口，此時對外資政策做出適當調整，應當說是客觀條件使然。
無論是從立法精神還是經濟學的一般原理看，對外資實行“超國民待遇”都存在顯著的弊端。首先，盡管一些學者強調，《TRIMs協議》等貿易法規并未明文限制成員方給予外資超國民待遇，但對內資企業的差別待遇同樣是與WTO鼓勵自由貿易的精神不相容的；不僅如此，對外資的間接補貼也是近年來中國對外貿易中糾紛不斷的一個重要誘因。其次，它對國內市場的效率和公平構成了雙重損害，由于地方政府的偏愛，外資企業享受了絕對的優惠政策，對內資企業形成“擠出”效應。最后，正是由于“超國民待遇”的存在，一些外資企業不思進取，缺乏積極性來配合中國經濟結構調整戰略的推進。
當然，對于外資的抱怨，應當一分為二地看。長期以來，中國對于外資存在兩種矛盾的態度：一方面，在許多領域，如在征地、稅收減免、進出口權和換匯、注冊資本認繳等方面給予外資“超國民待遇”；另一方面，又對外資企業實行某種“次國民待遇”，如產品的當地成分要求、貿易平衡要求、出口實績要求、企業設立時的嚴格審批制度和行業準入限制。
對于外資而言，當務之急是要全面理解中國的新外資政策，避免造成不必要的誤讀。要看到，第一，9號文在嚴格限制“兩高一資”和低水平、過剩產能擴張類項目的同時，更強調要“擴大開放領域，鼓勵外資投向高端制造業、高新技術產業、現代服務業、新能源和節能環保產業”。第二，9號文還強調，對符合條件的西部地區內外資企業繼續實行企業所得稅優惠政策；對東部地區外商投資企業向中西部地區轉移，要加大政策開放和技術資金配套支持力度。
可以看到，中國對外資的態度并未發生根本改變，只不過略作“微調”而已，將重點放在鼓勵外資產業結構升級和推動其向資本稀缺的中西部轉移。從國際經驗來看，包括日本、韓國在內的其他東亞國家在經濟發展不同階段對于外資都經歷了類似的轉變，從最開始的“來者不拒”到后來的“有所選擇”，政策落腳點都是為了最大程度地保證市場的效率與公平。
最后，在取消外資“超國民待遇”地位同時，還應避免國有企業成為新的“超國民待遇”獲得者。解決思路就是，不管是對外資、國企，還是民資，都一視同仁，取消差別待遇；在非敏感行業和領域，盡可能地做到政策透明和公開，鼓勵自由競爭。
（作者系宏觀經濟分析師） |