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在今年兩會期間，全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾表示，今年8月將審議《預算法》修改稿，這預示著《預算法》的修改已經提上議事日程。而近日有媒體的報道指出，在《預算法》修改稿中，部門預算公開、取消“預算外”的概念，增加法律監督等內容，成為這一次修改的亮點。報道甫一出來，便引起了各方的關注。
為何《預算法》的修改會引起這么多媒體的關注？這是由預算在現代國家中的重要地位所決定的。雖然現代各個國家的政體并不盡相同，但是由民選大會通過預算來控制行政機關和各公權力機關的活動卻是通例。從歷史上看，公共財政的產生與預算制度的產生是同一個歷史過程，預算制度孕育造就了公共財政。納稅人通過代議機構對政府的制衡機制進行監督，政府必須編制預算并經代議機構批準付諸實施。代議機構對預算的議決、監督執行是從納稅人的利益出發的，賦予政府預算應體現納稅人意志的政治意義。預算制度不但對財政具有嚴密的控制,且形成為指導、監督及批評一切行政活動的最有效工具,以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益,并用法律保障私人財產權不受政府權力擴張的侵害。
天下沒有免費的午餐，如果沒有議會的撥款，那么任何政府機構的活動都難以為繼，甚至面臨關門的危險。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，由于美國國會與政府在平衡預算問題上的分歧和對立，國會遲遲不批準政府預算，致使美國聯邦政府的部分機構兩度關門，大批聯邦機構雇員回家待業，政府機構處于半癱瘓狀態。為什么議會會對政府提交的預算產生如此重大的分歧，進而導致“政府關門”？從表面上來看，這是由在西方民主國家存在的多黨制所決定：不同的政黨對同樣的問題持有不同的意見。在具體的政策實施過程中，對相關問題的撥款數額的多寡就成為表達不同意見的最為重要的形式。也正是如此，對政策的不同意見在最后的實踐中就以對預算數額的同意與否的形式表現出來。
而從世界各國的通例來看，議會對行政機關的預算控制是有著嚴格的法律形式的依據。以英國為例，1787年英國國會通過《統一基金法案》，標志著現代政府預算制度確立。自此英國有了正式的預算報告，且全部的財政收支被統一到一個預算文件中來。1822年，英國財政大臣開始將預算報告提請國會審議，從而確立了按年度編制和批準政府預算的制度。此后,國會又取得了審核預算執行的權力。或者可以說，現代民主國家的公共財政史，實際上就是不斷地通過法律形式由議會對行政機關的活動進行預算控制的歷史。
近年來，伴隨著中國社會經濟的迅猛發展，公民的納稅也隨之增加。僅以個人所得稅為例，據財政部在2009年公布的統計數據表明：1994年，我國僅征收個人所得稅73億元，2008年增加到3722億元。從1994年至2008年間，個人所得稅收入占GDP的比重也由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。隨著公民納稅的增加，公民就越來越想明白自己繳納的稅收被投入到了何種用途，“取之于民”的稅收是不是被“用之于民”？
但讓人遺憾的是，我國的政府預算制度雖然已經建立了初步框架，但是這個框架還很簡陋，遠未達到精細的地步。更為重要的是，這個框架在實踐的運作過程中，還存在著走樣的危險。一個最為明顯的例子是，在相當長的一段時間內，由人民代表大會來審議政府預算還只是一個徒具形式的制度，并沒有能夠完全地貫徹落實：每年的人代會上人大代表既沒有時間來對預算的內容進行仔細的審議，而政府提供給人代會的預算總額在很大程度上還是一筆糊涂賬：不少地方人大代表表示看不懂政府預算就是一個例證。
政府的活動理應處在人民的監督之下，而預算制度給人民提供了這樣一種可能。我們希冀以此次《預算法》的修改為契機，厘清依附于預算制度上的諸如預算為收入等一切不合理要素。唯有此，公共財政才有希望，人民監督政府才有可能。
(作者系上海金融與法律研究院研究員) |