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近日有媒體報道，國務院向十一屆全國人大常委會第十二次會議作的落實審議意見報告顯示，審計署提出將繼續推動中央部門預算公開，爭取再經過兩三年的努力，使所有的中央部門預算都向社會公開。
這則被閱讀成“國務院首次為公開部門預算列出時間表，爭取3年內實現向社會公開全部部門預算”的新聞，很快傳遍了神州大地。熱心預算公開的人們，很是興奮。
高興有理，因為預算能夠全部公開，的確是一個了不起的進步。但這則新聞里的預算公開，卻未必劃時代地有了時間表。因為這只是一個很普通的動議，離預算公開還很遙遠。準確地說，以審計署一個部門推動的預算公開，事實上不太可能完成。
因為這需要改變太多的法律法規，而目前沒有任何明顯跡象表明涉及到預算及其公開的法律法規，會發生朝向“全公開”的變化。
這則被全國議論的所謂預算公開的新聞，也就是一個簡單的日常匯報——國務院告知全國人大，其下屬的部門國家審計署認為，預算公開是有必要的。至于是否預算公開和怎么預算公開，這不是審計署的分內之事。因為《中華人民共和國預算法》里，沒有規定有包括審計署在內的任何機構有公開預算的權利和義務；而按照《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條第四款，雖然談到主動公開財政預算和決算報告，但條例的約束比法小多了——法都不讓我主動，我豈能按條例主動？
即使按照審計署最本位的法律《中華人民共和國審計法》，也無相應條款決定它有公開預算的權利，雖然按照第三十一條“審計機關有權要求被審計單位按照規定報送預算……”但它可以拿到預算，和可以公開預算，是兩回事情。
現行條件下，審計署之所以最大程度地參與預算公開，不過是它可以發布預算審計的結果。但這個審計的結果，和審計的原預算藍本，是有區別的，而且不是全部藍本，即不是從草案制定到執行完畢的全過程的參與。有人聽說過財政部邀請審計署參加年度預算草案的編制嗎？如何依法編制預算的研討會也許有，但編制過程肯定沒有。
國務院在設置審計署規定其職能時，涉及到預算問題的第三條說得很清楚，“向國務院總理提出年度中央預算執行和其他財政收支情況的審計結果報告。受國務院委托向全國人大常委會提出中央預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發現問題的糾正和處理結果報告。向國務院報告對其他事項的審計和專項審計調查情況及結果。依法向社會公布審計結果。向國務院有關部門和省級人民政府通報審計情況和審計結果。”
這其實是最后一道工序，是對執行預算過程和結果的監督。而預算至少分草案和執行，草案怎么出臺？那是財政部依法制定的，但依法制定和執行預算的財政部門，沒有公開的義務。這個藍本從草案起，我國就沒有依法必須（“主動”不同于必須）公開的法律條文。
有意思的是，什么都沒有公開，依法審計預算的執行過程和結果卻部分公開了，且在公開之中顯示審計署查處很有力度。
中新網12月28日電訊里就說國家審計署審計長劉家義今日表示，1月至11月，全國審計和調查9.9萬個單位，查出違規問題金額2347億元，損失浪費問題金額163億元，促進國家財政增收節支521億元。
但這有說服力嗎？審計署審計的東西是什么我們都不知道，卻說審計了并且發現了大問題。那就等于財政部說：“我錢已花過了，報銷手續也已經完成，你過來看看，然后告訴大家。”于是審計署很認真地說：“好，我們履行審計；這些我看是違規的，要查處的。”于是審計署獨立審計的力度就出來了，但這種事后諸葛亮的力度，對推動中國的預算公開事業的助益有多大呢？
不過即使如此力所不逮、南轅北轍，但只要審計署真說過推動預算公開，也算是很積極的大事。為此歡呼一下可以，但還不能過于樂觀。因為審計署推動預算公開的前提和技術過程，都不具備。它那一點點獨立性，做預算公開的大事業，簡直是小馬拉大車，但要是它說審計的結果和過程先公開，然后倒逼預算公開，好像更合適。但這樣，這個獨立執法的部門，會不會更累呢？
（作者系上海獨立財經觀察人士） |