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| 2009-12-23 作者:郭凱 來源:21世紀經濟報道 |
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不久前，財政部等有關部門重申了2006年國務院對國有土地使用權出讓收支管理的規定，強調嚴格土地出讓金的收繳，并要納入地方預算管理。但就近日來看，地方政府，尤其是中心城市政府呈現“年尾突擊圈地”的態勢。在國家建設用地的管理制度上，在當前的行政層級制下，許多政策設計基本上“被執行為”服務于中心城市和城市政府的“占地”、“圈地”的目標。
雖然在分稅制下，地方財政對土地財政的依賴很大地激發了“圈地”沖動，但是既有的土地管理制度，尤其是建設用地管理制度，客觀上也為中心城市政府的土地財政模式提供了很大便利。而根據中央經濟會議的布置，國土管理部門當前實際肩負著建立新的符合“城鎮化”發展路徑需求的土地管理制度，改變中心城市（政府）根據享有的建設用地指標分配權、擠壓其他傳統偏農業（后工業化）地區的建設用地空間的局面。
根據2009年國土資源部的書面規劃，各級政府要合理安排城鄉建設用地，適度控制城市建設用地規模，并按照新農村建設部署，加大農村建設用地指標安排力度。但是，具體到一些地方，則是反向操作、中心城市政府層層擠壓偏農業地區的城鎮和農村建設用地指標。當前各地執行的以保護耕地紅線為基礎的“占補平衡”和“城鄉建設用地增減掛鉤”、“統籌安排”，事實上為中心城市的占地行為、擠壓后發地區的工業化空間提供了“保障”。問題在于，約束范圍和約束程度并沒有從各地的發展差異現實出發，也沒有在整體的指標控制之下，嚴格規范發達地區、中心城市和后發展地區以及偏農業城鎮的新增建設用地（工業用地）比例。現實中，各中心城市都是更高級別政府所在地，享有更高的“土地”和建設用地指標分配權，那么城鄉統籌和占補平衡的結果，就是中心城市的土地財政，把非中心城市地區的建設用地圈走。
在最近國土資源部的有關會議上，相關負責人已經做出表示，根據中央經濟工作會議、中央領導同志對經濟工作提出的新要求，國土資源部面臨著城鄉建設用地增減掛鉤和統籌城鄉的土地管理制度改革如何服務于城鎮化建設這一課題。“城鎮化”的一個核心，是要把后發地區、為工業化地區和傳統偏農業地區的工業化水平、城市化水平提升。要滿足這點，工業用地和建設用地的供給，無疑是至關重要的。根據我們的調查，在很多后發地區，都面臨著工業用地指標被中心城市擠占、城鎮化機會大大受限得困境。
以同樣的用地管理制度和工業用地土地制度來限制后發地區的發展，其實很像減排談判中，發達國家要求發展中國家承擔同樣的減排任務，但是不愿意給與財政和經濟補償的現象。國際政治和國內政治的區別，在于國內政治是國內一些既得利益群體在積極影響政策、主導制度利益分配，而其他群體在博弈談判中，處境比國際政治中的發展中國家更為困難。如果土地管理制度不能及時針對城鎮化來調整，那么城鎮化、區域平衡和內需擴大都會是很難實現的目標。
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