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北京大學5位教授上書全國人大常委會，要求廢除2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》，引起各界關注。他們的觀點代表了學術界很多學者的心聲。自從我國《物權法》頒布實施之后，法律與行政法規之間的矛盾經常被學者所詬病。北大學者以這種特殊的方式，表達學術界的意見，其勇氣可嘉，行為堪稱典范。
我國《物權法》第42條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。這項規定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內。可是，就在《物權法》實施前夕，全國人大常委會修改《城市房地產管理法》，規定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務院規定”。為了貫徹落實這一法律規范，國務院法制辦等有關部門曾經起草城市房屋拆遷的行政法規。但由于立法者始終找不到國家利益、集體利益和個人利益之間的平衡點，所以，行政法規遲遲難以出臺。
筆者認為，破解難題的關鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點。我國《物權法》規定了征收和拆遷兩種行為，政府“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。在這一法律規范中，既規定了征收土地的行為，也規定了征收單位、個人的房屋及其他不動產的行為。可是，在現實生活中，行政機關并沒有區別對待，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起，結果導致居民的利益無法保障。根據法律的一般理論，土地的所有權歸政府，政府可以征收土地的使用權；房屋所有權歸單位或者個人，所以，政府出于保護公民財產權利的考慮，應當慎重使用征收條款。在現實生活中，只有“為了公共利益的需要”，政府才能征收單位、個人的房屋及其他不動產的。所以，只有明確公共利益的范圍，才能有效地約束政府的征收行為。
但遺憾的是，在學術界起草的有關法律文本中，對公共利益缺乏必要界定，甚至有學者認為，公共利益是個不確定的概念，政府可以行使自由裁量權。這樣的邏輯思維方式把公民的財產權利置于危險境地，政府隨時可以“公共利益的需要”為理由，征收單位或個人的房屋及其他不動產。在筆者看來，政府在征收單位、個人房屋及其他不動產時，必須有明確的“法律”規定，在規定不明確的情況下，政府只能征收土地使用權，而不能征收單位、個人的房屋及其他不動產。
由此又會產生新問題。當政府征收土地使用權后，如何處分土地上的房屋及其他不動產呢？其實，處分土地上的房屋及其他不動產有兩種方法：一是所有權轉移，通過購買或贖買的方式，將單位或者個人的不動產購買過來，然后再進行處分；另一種則是直接向所有權人支付價款，然后進行拆遷。國務院制定的行政法規，須在明確征收與拆遷概念的基礎上，對拆遷主體作出明確的規定。
如果政府“為了公共利益的需要”，必須拆遷居民的房屋，那么，政府必須首先辦理土地使用權征收手續，向土地使用權人支付土地使用權補償金。如果政府征收房屋所有權之后，沒有改變其用途，那么，還應該向房屋所有權人支付購買房屋的所有權價款。如果政府征收房屋之后進行拆遷，那么，必須向房屋所有權人支付房屋所有權的價款以及拆遷安置補償費用。無論政府是否保留房屋，都必須有明確的“法律”依據，在沒有明確法律依據的情況下，政府既不能征收居民的房屋，也不能強制拆遷。
現在，房屋拆遷的頻率越來越快，拆遷所引發的社會矛盾越來越突出。今后政府應當減少房屋征收行為，不再強制拆除居民的房屋。如果城市規劃修改，必須重新開發，那么，政府應當將城市規劃修改方案張榜公布，接受社會各界的評判。城市規劃方案經法定程序批準之后，政府應當面向海內外招標投標，并且向開發商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細情況。開發商在投標的過程中，應當考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發商愿意以購買的方式，購買居民的房屋，那么，拆遷問題自然解決；如果開發商愿意以補償的方式，向居民支付有關價款，那么，雙方應當平等協商一致，簽訂拆遷協議。政府既不能參與談判，更不能制定拆遷補償的標準，而應該隨行就市，讓房屋所有權人自行做出判斷。
總而言之，應當把房屋拆遷行為看作是一個民事行為，不應該在城市房屋拆遷管理條例中規定拆遷補償的標準，因為那樣就意味著把被拆遷人討價還價的主動權拱手讓給了拆遷人，被拆遷人無法從房屋價格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀念，調整立法思路，就一定能制定出人民滿意的行政法規。
（作者系中南財經政法大學教授） |