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●凡是市場經濟發展較為成熟的省區，如浙江江蘇等地，城鄉居民收入差距小，基尼系數低；而凡是政府管理方式受計劃經濟體制影響較深、市場化程度不高的省區，如東北、西部等一些省區，城鄉居民收入差距就大，基尼系數就高。
●徹底改革目前土地政府寡頭壟斷供應的招拍掛制度，形成競爭性的供應市場，以抑制地價暴漲，并且逐步降低土地的價格水平。改變土地一次將幾十年出讓收上來的體制。農村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權永久歸農戶所有。并且，這種使用權，除了國家在公共利益時征用外，在符合規劃土地用途的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售。從而擴大和增加農民財產性收入。
中國改革開放三十年來，經濟增長年均9.8%，人均GDP從1978年的200美元增加到了2008年的3200美元，發展取得了令世界矚目的成就。然而，發展的過程中，也出現了一些居民收入比重下降、地區發展不平衡、城市收入差距大、收入分配不公平、公共服務不均等問題。需要高度重視和認真思考，在“十二五”期間，乃至未來十年，應著力加以綜合解決。
正視問題與客觀看待“十一五”成就
需要指出的是，分配不公和發展不平衡的格局的確非常嚴峻，對此，掉以輕心、思路不清、束手無策、任其擴大，是不對的；然而，問題形成的原因需要客觀地看待，也不能因此而否定過去許多年我們在解決收入分配問題方面所做的艱苦努力和取得的巨大成就。
從目前收入分配的格局看，存在著這樣四個方面的問題：一是GDP中居民收入分配比率持續下降。1990年至2007年，GDP結構中，居民收入分配比重逐步下降，占GDP比重從56.18%下降到43.42%，下降了12.76個百分點；數據顯示，在成熟的市場經濟體系中，初次分配后，勞動者報酬占GDP的比重，美國接近于70%，其他國家和地區普遍在54%至65%之間。二是城鄉差距在繼續拉大。農村居民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入之比，從1985年的1∶1.86拉大到2008年的1∶3.31，近幾年雖然差距拉大的幅度在縮小，卻仍然處于拉大之中。三是居民之間的收入差距也在拉大。基尼系數從1982年的0.249拉大到2008年的0.47，屬居民間分配不公問題較為嚴重的國家之列。四是地區間發展不平衡，東中西部發展差距較大。從東中西部地區人均生產總值水平來看，1978年東部地區人均生產總值是西部地區的1.86倍、中部地區的1.56倍，到2008年分別擴大到2.39倍和2.05倍。如果沒有有效的戰略和對策加以解決，任其發展下去，問題將會越積越難，局面可能會變得非常惡化，以至于到不可收拾的程度。因此，“十二五”期間，國民經濟發展與改革中，非常重要的工作是提高居民收入分配在GDP結構中的比重，控制和縮小城鄉居民間收入差距、居民間的收入分配差距和地區之間的發展差距。
學術和輿論界對以上問題的發生提出了各種各樣的責難。我認為，應當從發展歷史和經濟規律的角度客觀地看待以上問題的形成，認真研究問題形成的深層次原因，務實、積極并逐步地加以解決。首先需要看到的是，改革開放初破除分配的平均主義，一部分群眾和一部分地區先富和先發展起來，這個大局是正確的，不能否定。其次，1978年改革開放后的前一個階段，國內經濟和社會發展的首要任務是把國民經濟從崩潰的邊緣挽救和扭轉過來，一心一意搞建設和發展經濟，特別是大項目和大企業帶動，依靠資本集中發展規模經濟，來增強國力；而進行社會事業建設、社會保障投入、加大轉移支付等方面，都還缺乏財力基礎。再次，除了日本、韓國、臺灣地區等特別重視發展中小企業的國家和地區外，許多國家在從農業社會向工業和城市社會轉型的過程中，在從低收入國家向中等收入國家發展的過程中，居民間收入差距有一個從小到大再到小的過程。這應當成為實事求是地認識收入分配問題的一些基本點。
還需要看到的是，進入新世紀以來，黨中央和國務院，以及各地黨委和政府，在控制和縮小城鄉居民收入和居民間收入差距、平衡地區間發展等方面，做了大量的工作，取得了顯著的成就。
最顯著的是在統籌城鄉發展和縮小城鄉居民收入差距方面，出臺了一系列重大舉措，控制住了城鄉差距急劇拉大的勢頭。一是從上世紀90年代后期，大力清理政府各部門和行政性事業單位對農村和農民的各種收費，數額估計在400億元左右；二是新世紀以來，免除農民500億規模的農業稅和農林特產稅，也從根本上杜絕了搭車收費的行為；三是中央財政對農民糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼，2004年，金額為140多億元，2008年達到1027.7億元,到2009年，預算數據為1230億元；四是從2007年開始，全國農村建立最低生活保障制度，到2009年6月底，已有4470多萬農民納入最低生活保障體系；五是國家財政對“三農”投入的規模在擴大，農業農村方面的支出1993年中央和地方共計為440億，包括計劃生育補貼、水庫移民補貼、農田基礎設施、農村飲水等等，2008年，僅中央財政支出就達到5955.5億元。這些重大的措施，改變了上世紀末城鄉差距急劇拉大的趨勢，為進一步縮小城鄉差距奠定了基礎。
上世紀90年代下半期以來，黨中央和國務院，在縮小地區間發展差距和統籌區域間平衡發展方面也做了大量的工作。一是實施了西部大開發和振興東北老工業區的區域發展戰略，布置了一批交通能源水利、生態環境治理和加工工業重大項目，給予了國債資金支持，特別是在東北地區首先進行了增值稅轉型改革，有力地支持了中西部和東北地區的發展。從金融危機后各地區的發展情況看，中西部和東北地區的經濟增長顯現出增長的后勁。二是中央財政加大了對民族地區、老革命區、貧困地區、邊遠地區的轉移支付，使這些地區過去欠發工資、欠報醫療費等狀況發生了改變，基本保證了這些地區行政管理、社會事業、社會保障等方面的資金需要。
思想要從傳統的思維定式中解放出來
“十二五”期間要較好地解決分配不公問題，要富裕人民群眾，重要的是要解放思想，即分析問題和思考辦法要從傳統的思維定式中解放出來。過去一提起解決收入分配不公、城鄉差距過大、地區發展不平衡等問題，思路總是在公有與私有、計劃與市場、政府與社會、公平與效率這樣一些關系上繞圈子，最后得出的方略和對策，要么意識形態味道太濃，原則性太強，在實踐中無法操作；要么沒有大的和綜合性的思路，在小范圍和局部點上做文章；要么被誤導，沒有認清關鍵性問題，沒有針對主要和重要的方面去解決問題。
首先，要從“公要多一些，私要少一些”的思維定式中解放出來。有學者，甚至輿論界也想當然地認為，在所有制結構上，公有經濟的成分多一些，社會就會公平一些；而私有經濟的成分多一些，社會分配就會不公平。這種看法是錯誤的。從東亞與拉美的比較和國內各地區的比較看，在國外，越是國有經濟比重高和人民群眾創業不足的國家和地區，其基尼系數越高，收入分配越不公平，反之，基尼系數越低，收入分配越公平；在國內，越是國有經濟比重高和人民群眾創業不足的省區，如貴州、甘肅等省，城鄉居民收入差距越大，基尼系數越高；越是創業活躍和個體私營經濟比重大的省區，如浙江、江蘇等地，城鄉居民收入差距越小，基尼系數越低。
其次，要從“計劃要多一些，市場要少一些”的思維定式上解放出來。一些學者認為，是過分的市場經濟導致了社會分配的不公，因此，解決公平需要加大國家計劃籌集資源的力量，要用計劃的手段對財富進行再分配，進而實現分配的公平。這也是一種錯誤的看法。從國際比較看，曾經實行計劃經濟體制的前蘇聯等國家，財富向權力階層分配和集中，不但沒有較多地創造財富，也沒有公平地分配財富。而從國內各地區的比較看，凡是市場經濟發展較為成熟的省區，如浙江江蘇等地，城鄉居民收入差距小，基尼系數低；而凡是政府管理方式受計劃經濟體制影響較深、市場化程度不高的省區，如東北、西部等一些省區，城鄉居民收入差距就大，基尼系數就高。
再次，要從“政府負主要支付責任，社會居民主要接受國家福利”的思維定式中解放出來。一些專家認為，效率由市場來促進，實現公平主要依靠政府來調節和再分配。這種看法容易使政府不顧生產力發展水平、脫離財力實際去分配財富，而居民越來越依賴于政府來滿足自己的生活需要，忽視了社會自我動力促進公平的積極性。
第四，要從“公平重一些，效率輕一些”的思維定式中解放出來。一些學者認為，在發展到一定階段時，解決收入分配公平問題，要放棄效率優先的指導思想，要偏重于公平。我認為，我們不能犧牲效率去追求公平，一個不講求效率的社會，必將沒有公平分配財富的基礎。
公平分配、縮小差距和富裕百姓的全新思路
戰略和對策上怎樣解決分配不公、縮小各種差距、富裕老百姓，這樣的思路研究和建議，對于我們建設一個和諧和富裕的社會，要比責難這些問題有著更加積極的作用。
從控制居民分配占比下降，提高居民收入占GDP之比看，正確的思路應當是：增強勞動要素對GDP的分配力，穩定和調整資本要素分配GDP的結構，控制住政府權力分配GDP比例的擴張。實際上，對GDP的分配中，各級政府是用稅收、收費罰款、土地出讓、探礦權和采礦權出讓等權力進行分配，企業是用資本要素的紅利和折舊等進行分配，而居民基本上是用讓渡勞動而獲取的所得進行分配。因此，關鍵是要發展勞動密集型產業，特別是發展服務業，轉移剩余勞動力，減少剩余和失業勞動力，并且努力改善勞動力市場供大于求的局面，推進工資集體談判制度，從而提高GDP中的勞動分配比例，進而提高居民收入。從資本要素分配來看，要調整其結構，即對創業投資，特別是投資增加就業的，應當降低稅負，清理收費，禁止亂罰款；而對房產投資、采礦、污染等等，應當開征房產稅、資源稅和污染稅等等。各級政府和行政事業性單位，用權力對GDP的分配，要通過人大法定的政府全部收入占GDP比例、全部稅收和收費由人大討論批準、清理和廢除政府各部門和各行政性事業單位收費和罰款等方式，逐步降低其在GDP中的分配比例。
從思路上講，“十二五”期間解決收入分配不公和GDP中居民分配比例低，要從社會轉型、經濟結構變動、地區人口流動等這樣一些經濟規律和趨勢的角度和大的格局去思考問題；要鼓勵創業、增加就業、調整結構，學習東亞地區用發展小企業增加中等人口、增加就業減少貧困人口的辦法，防止從農業社會向工業和城市社會轉型過程中基尼系數的攀升，從調動社會自我平衡收入分配的機制和力量方面去思考問題；既要發揮人民群眾創業和創造的積極性，又要充分發揮政府在調節收入分配中的作用，全面和綜合地思考問題。進而形成“十二五”以及以后一個較長期間，提高居民收入、縮小各種差距、富裕人民群眾的全新思路和戰略。
公平分配和富裕百姓的一些重大戰略
從以上的分析看，要綜合和全面地解決分配不公、居民分配在GDP中的比例下降、地區發展不平衡等問題，需要從方向上進行調整，并進行相應的謀劃和設計。
一是制定和實施加速城市化和人口區域間流動的戰略。改變目前人均GDP3200美元時比同樣發展水平國家城市化滯后15%的局面，推進農業剩余勞動力和人口向城市和城鎮轉移，推進中西部地區的剩余勞動力向沿海發達地區城鎮轉移，進而使剩余勞動力向工業，特別是向服務業轉移。并建議在“十二五”期間開征耕地撂荒稅，這樣在勞動力轉移外出的情況下，加上耕地稅成本，使農民能將耕地轉移給種糧大戶耕種，實現農業的規模經營和勞動生產率的提高，使農民的收入增加；而農民向城市轉移，能獲得比農業收益高的務工收入，還會壓低城市工資的上漲幅度。
二是制定和實施十年促進小企業發展的戰略規劃。中國目前將五個個體戶折算成一個小企業，加上法人企業，全部人口與全部企業相比，每千人擁有企業僅11個左右，遠低于發達國家的每千人擁有企業45個左右的水平，也低于發展中國家的每千人擁有企業25個左右的水平。小企業發展極為不足，是中國目前中等收入水平人口少，而貧困人口多，進而基尼系數高的最重要的原因。因此，在“十二五”期間，制定一個未來十年振興和促進小企業發展的戰略，是擴大就業、提高收入、穩定社會的當務之急。
三是制定和實施加速發展服務業的戰略。與同樣發展水平的國家相比，中國服務業增加值比率，比國際水平低20個百分點；服務業就業的比率占全部就業的33%左右，比一般國家水平低27個百分點。如果從“十二五”期間開始，加速服務業的發展，吸收大量勞動力，就會大量地減少因失業而貧困的人口，產業結構向充分利用勞動力改善，會大大增加居民的收入，降低居民間收入的差別。因此，“十二五”期間，需要制定一個切實能振興服務業發展的戰略規劃，以及相應的體制改革方案。
四是制定一個長期的提高國家福利的戰略規劃，并加以實施。根據中國人口眾多和處在發展過程之中，但是已經具備一定經濟實力的國情，逐步地提高對城鄉貧困人口的低保標準和范圍，建立健全城鄉醫療、養老、失業、傷殘等社會保障網，并擴大覆蓋面和逐步提高標準，加大對教育和衛生事業的投入，從而建立一個有競爭力和公平正義的社會主義福利國家。
一些重大改革和政策措施
除了上述因素外，導致收入分配不公的原因，從直接層面看，還有政府和行政性事業單位收費罰款及部門利益、地方政府利益、國有企業壟斷、公務員隱性收入等原因。從間接層面看，還有：1、金融體制高度壟斷，其資源主要放貸給國有經濟，大量能增加勞動者就業和居民收入的小企業融不到資；2、就稅收結構而言，82%來自于創業、投資和企業，對財產食利、對占有稀缺資源而暴利、對大量消耗生態環境而謀利的征稅比例太低。是一種抑制創業和經營企業的稅制，結果也是分配不公。因此，在“十二五”期間，應當進行以下重大的改革和調整。
首先，要改革和調整稅收和政府收入來源結構，在財政收入的來源結構中，逐步降低對創業、投資和企業的征稅，加大對占有資源、財產食利、大排放企業的征稅和對國有企業收繳紅利。
1、小企業的增值稅率降到3%，小企業的營業稅降低到3%；對勞動、技能、知識型的小企業，個人所得和小企業所得合并征稅，避免企業所得和個人所得重復征稅，減輕對創業、投資和經營企業的稅負。
2、礦產資源稅從計量征收改革為計價征收，費改稅，大幅度提高淡水、土地使用、石油、礦產、空間通信頻道等資源使用的稅率。
3、普遍開征房產稅，設為縣級區域的稅種，對房屋中已經含有土地出讓金的，先征后返，對于人均超過30平方米的，按照超過面積的多少，進行累進征稅，對別墅加一道土地使用稅。
4、對排放量較大的企業，包括家庭大排量汽車、排水等等，所有的排污行為，都由稅務部門征收排污稅，并提高稅收標準。
5、國有企業運用的公共資源，除了全民的資產外，還有政府的特別許可、獨占的資源、貸款的偏重，以及上世紀90年代不良資產核銷和債轉股等全社會代價等等，其利潤應當交給全民使用。用了這樣多的公共資源，不向國家交資產應得利潤，這在資本主義國家也是說不通的。應當盡快由目前的國資委主導的國有資本金預算進一步改革為直接面向財政部門的上繳利潤預算，納入公共預算分配之列。
6、社會保障由向社保部門繳費改革為由稅務部門征稅，形成稅務征收、預算管理、基金運作、社保部門操作、社會化發放、審計部門監督的運行機制。
其次，改革政府的收入，特別是收費和土地出讓體制，將政府全部收入控制在占GDP總量25%的范圍內，將政府的行政公務開支限制在15%的范圍內。目前，實際政府的全部收入已經達到GDP的35%左右，行政公務開支也在財政全部支出的35%左右。這也是抑制創業、企業和就業，扼制勞動者收入增長，增加行政和事業部門人員收入，導致分配不公的一個重要原因。
1、應當通過社會聽證和人民代表大會有關法定程序，嚴格控制政府各部門和行政事業單位機構設置、人員編制、臨時協編和雇傭人員；特別是一切政府稅收、收費和罰款項目的設置和改動，一定要由人大審查批準，重大項目應當進行社會聽證；“十二五”期間，大規模清理政府各部門和各行政性事業單位的收費和罰款項目，絕大部分應當加以廢除，極少量的通過人大審查預算保留的項目，也必須改費為稅，并且納入財政預算管理。
2、徹底改革目前土地政府寡頭壟斷供應的招拍掛制度，形成競爭性的供應市場，以抑制地價暴漲，并且逐步降低土地的價格水平。改變土地一次將幾十年出讓收上來的體制，為土地交易增值稅、房產稅、占用土地過多的土地稅等，使土地有關的地方財政收入可持續。用以解決目前房價過高，政府利用土地和建房收入多分配，被征地農民利益受損，城鎮居民居住成本過高，新進城市和城鎮的居民買不起房等問題。
3、集體所有制和國有土地應當同地同價，不能再實行征用補償的辦法。這方面的改革和立法應當徹底一些。一是非公益性用地，不再經政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節。二是政府公益性用地，對集體土地，也要按照市價進行收購，價格太高的，可以用征收增值稅的辦法加以收回。農村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權永久歸農戶所有。并且，這種使用權，除了國家在公共利益時征用外，在符合規劃土地用途的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售。從而擴大和增加農民財產性收入。
再次，“十二五”期間，解決收入分配不公、GDP居民分配比例過低的一個重要環節，是改革高度壟斷的金融體制，大力發展能給小企業融資的民間小銀行。收入分配不公和GDP居民分配比例過低的一個重要原因，是目前的銀行體系壟斷了絕大部分信貸資源，而且將其大部分貸給了資本密集型、就業人數很少的國有企業，大量的財富是國有企業占有壟斷資源創造的，它們有優先權主動地分配這些財富；而小企業幾乎得不到社會信貸資金的資源配置，于是規模不能擴大，生產不能持續，不能容納更多的勞動力就業，使大量的勞動力不能通過勞動創造財富和分配財富；結果，導致創造財富和分配財富的不公平。因此，如果“十二五”期間，不能推進金融體制的改革，不能解決小企業發展的融資問題，鼓勵創業、增加企業、擴大就業、改善GDP中居民分配比例，也將會成為一句空話。
第四，要通過制度設計和制定，來解決非法、灰色和隱性收入問題。從王小魯的研究看，一部分居民的收入被低估，國民收入中相當一部分居民的收入被漏算，他估計在4萬億元人民幣左右，其中即有非法收入，也有介于合法和不合法之間的灰色收入，也有被漏征稅的合法收入。
1、嚴厲打擊和懲處行賄受賄、貪污、地下黑色經營等違法犯罪活動；完善規劃、工程建設、土地審批、探礦采礦權出讓、項目資金下撥、行政審批許可、行政監督執法、干部考核任用、公務員和事業人員錄用、國企采購和銷售等等各個方面的程序，使其程序化、公正化和公正化，在陽光下操作，形成杜絕貪污和行賄受賄的制度和機制。
2、推進廉政黨、政府和事業建設，建立黨政、事業和國企領導，包括行政公務員、行政性事業職員的財產來源、狀況申報制度。特別是十七屆四中全會提出的，對官員及其親屬房產、投資入股、經辦企業等情況要進行申報。
3、在保護個人隱私的前提下，一切在銀行、稅務、工商、房地產、學校、社保等等系統的個人信息均實行實名制，建立全國聯網的公民個人身份、銀行賬號及存款、房產、收入、社會保障、證券開戶等信息系統，立法打擊這些系統買賣個人信息的違法活動，從而，為公務人員財產逐步公開化、對房產征稅等，建立成熟的技術條件。
另外，“十二五”期間繼續調整財政支出結構、加大教育衛生等事業支出，推進公共服務均等化，完善公共財政；擴大社會保障覆蓋面，逐步提高社會保障的水平和層次，解決異地轉移問題；加大對經濟發展不平衡地區的轉移支付；等等，已經有許多學者論述，都非常重要，這里不再贅述。
總之，從20世紀90年代中期到今天，我們處在一個農業社會向工業和城市社會劇烈轉型的期間，許多拉美南亞非洲國家在這一時期，居民間的收入差距是拉大的，對控制這些差距的擴大我們做了不懈的努力。但是，需要看到的是，局面還沒有得到改善，如不加以高度重視，可能還會惡化，以至影響人民群眾對社會主義的信心，甚至涉及到社會的安定和國家的安全。從這個角度看，GDP居民收入持續下降、城鄉居民收入差距擴大、居民間收入基尼系數過高、地區發展不平衡，在“十二五”期間，已經到了非解決不可的地步了！然而，通過上述分析可以看出，解決問題的大思路、方向和路子一定要正確，要進一步解放思想，并且要敢于觸動政府本身、各部門和各階層的利益，堅決地推進一系列的改革，才能真正向分配公平、人民富裕的目標邁進，最終建設一個美好的共同富裕的社會主義社會。
周天勇簡介
周天勇，男，1958年生，經濟學博士，教授，中共中央黨校校委研究室副主任，北京科技大學博士生導師，1980年從青海省民和縣考入東北財經大學（原遼寧財經學院）基本建設經濟系，1992年獲東北財經大學經濟學博士學位，1994年調入中共中央黨校執教和從事研究至今。社會兼職：中國城市發展研究會副理事長兼城市研究所所長，國家行政學院、北京科技大學、東北財政大學、中國社會科學院研究生院等教授，國家發改委價格咨詢專家。
主要研究領域：社會主義經濟理論、宏觀經濟、經濟發展和增長、勞動經濟、中小企業、金融風險、城市化、國企改革、農業經濟等。出版專著10多部，發表論文400多篇。 |