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一個多月前，美國政府公布了金融監管改革方案，改革重點主要是強化集中監管、擴大監管范圍和內容，以避免再次發生系統性的金融危機。這項將于下個月啟動的該國金融體系數十年來最大的監管改革，引發了銀行、監管者以及政策制定者對此項改革展開了瘋狂的游說活動。不過，依筆者之見，亡羊補牢，為時未晚，美國確需改革其金融監管體系。
“羊”在成長而監管之“牢”卻漸趨陳舊
在經過20世紀30年代的大危機之后，人們對自由競爭的金融市場的優點產生了懷疑，認為金融體系具有內在的不穩定性。為了保障金融改革措施的實施，當時的美國政府頒布了一系列對銀行體制改革的法令，旨在構建一個新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過的《格拉斯-斯蒂格爾法》，逐步形成了“雙線多頭”的金融分業經營與監管制度。盡管分業經營割裂了金融業內部的聯系，改變了金融業自然發展的軌跡，然而其防范風險的功效尚可。分業經營切斷了銀行與證券市場的聯系，成為防范經濟危機再次發生的一道防火墻，美國銀行業出現了相對平穩時期。
為了順應國際金融產業日益融合的趨勢，提高本國金融業的國際競爭力，從20世紀80年代初，美國就開始了金融管制放松的進程，其金融機構逐步拓寬經營范圍，打通了銀行、證券和保險之間的“防火墻”。1999年11月，美國參眾兩院通過的《1999年金融服務現代化法案》，從法律上消除了銀行、證券、保險各個金融機構在業務范圍上的邊界，允許商業銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險業務在內的全面金融服務，實行混業經營。《1999年金融服務現代化法案》從金融機構的穩健經營、投資者的保護、公平競爭等目的出發，制定了多項監管規則，形成一種介于分業監管和統一監管之間的新的監管模式，即“傘形監管模式”。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據業務的不同接受不同行業監管機構的監管，而聯邦儲備理事會為金融控股公司傘狀監管者，負責評估和監控混業經營的金融控股公司整體資本充足性、風險管理的內控措施以及集團風險對存款子公司潛在影響等。另外，美國的州政府在銀行業、保險業和證券業方面也具有一定的監管權限，尤其是對保險機構享有全面的監管權。
不過，這種“傘形監管模式”，并沒有根本改變“雙線多頭”的金融分業經營與監管格局。然而，自20世紀90年代初以來，美國金融機構創新步伐加快，主要的商業銀行和證券公司都建立了衍生產品部，大力拓展結構化產品業務。這些結構化產品已經不是傳統意義上的期權、期貨或掉期產品，而是多種基礎產品與多種基本的衍生產品的復雜混合體。時值今日，金融創新的發展，使得無論風險管理手段多么完善的金融機構，都難以避免因為機構內部原因或市場外部的變化而遭受風險事件的影響，這是由現代金融市場和金融機構的高杠桿率、高關聯度、高不對稱性的特性所決定的，現代金融體系內的風險產生和傳遞呈現出了新的特征。然而，10年過去了，美國金融監管貌似涵蓋了對金融機構方方面面的監管，但是，在結構化產品已經成為金融機構的重要收入來源的情況下，卻沒有一個監管機構宣稱對這些產品的運行、風險揭示、投資者保護和海外運作負有監管責任。此次以次貸危機為導火索的金融危機，使得美國金融監管中的問題層層暴露，金融監管機構在履行監管職責的過程中充滿挑戰。
美國政府決意改革金融監管體系
2008年3月31日，美國財政部長亨利·保爾森向美國國會提交了一項金融改革方案——《金融監管體系現代化藍圖》，其長期目標就是希望設立美國三大金融監管體。美聯儲擔任“市場穩定監管者”角色，確保金融市場的穩定；成立“金融誠信監管者”，負責銀行業的監管；成立“商業行為監管者”，負責規范商業活動并保護消費者利益。但由于《藍圖》推出之時恰逢次貸危機開始逐步擴大并演化成金融危機，所以，難以自拔的美國金融業使得美國政府很難按照《藍圖》的設計進行改革。
興許，奧巴馬政府認為目前美國金融監管體系改革的時機已經成熟，所以，3月底，美國財政部長公布了金融監管改革方案。改革重點主要是強化集中監管、擴大監管范圍和內容，以避免再次發生系統性的金融危機。根據蓋特納披露的改革內容，政府計劃改變過去美國金融體系中銀行、保險、證券交易和商品期貨交易等領域多頭監管，顧此失彼的狀況，將職能歸聚于一個強大的“單一機構”，把大型金融機構、重要的支付和清算系統等都置于其監管之下，以保證任何金融機構破產等事件不會威脅整個金融體系。
整體來看，蓋特納方案和保爾森方案大致相同，但也有一些獨到之處。可以說，這一方案的監管力度，直追美國上世紀30年代大蕭條時期的《格拉斯-斯蒂格爾法》。該方案下月就要進入聽證程序，看來，美國政府決意改革金融監管體系的決心是異常的堅定。由于國際金融危機影響深遠，對美國經濟沖擊嚴重，政府加強監管的意圖明顯。但受新改革方案影響的行業難免抱怨，這也是沒辦法的事，改革就不可避免會觸及一部分行業或個人的利益。
美國金融監管體系改革的戰略思路
筆者認為，目前美國政府推動的金融監管體系改革的方向和制度框架無可非議，但要適應新時代的需要，其改革的戰略思路仍需要轉變。
首先，從規則導向監管向目標導向監管轉變。在監管方式和理念上，實行規則導向還是目標導向是重要的問題，這也反映了在維護金融穩定和促進金融創新之間如何權衡的問題。美國金融監管體系改革，應當順應現代金融發展的潮流，強調靈活的目標導向監管，才能夠更好、更有效應對金融發展中出現的各種新問題，才能夠實現構建最優金融監管架構的目標，并協調好金融市場穩定監管、審慎金融監管和商業行為監管三個支柱之間的關系，大大提高監管的有效性。
其次，從機構導向監管向業務導向監管轉變。改革應當確定逐步實現從分機構、分業監管向綜合、跨業監管的轉變，這是符合金融發展潮流的。要使美聯儲成為金融穩定的中堅，美聯儲的監管權力從商業銀行擴展到投資銀行及對沖基金等，提升其防范金融系統風險的能力，并使其成為整個金融體系的穩定器。
再次，從監管局部性風險向監管系統性風險轉變。要最大限度地防止金融風險的跨市場傳導和擴散，客觀上要求金融監管體系必須做到金融風險的全覆蓋，不能在金融產品和服務的生產和創新鏈條上留下金融監管空白。這主要表現在大型對沖基金、私募股權投資基金和風險投資基金等機構以及包括信用違約互換(CDS)等在內的金融衍生產品交易也將被納入監管。而要做到這一點，必須賦予相關機構對金融市場穩定的職責，使其能夠有效監測金融市場的局部風險和系統性風險。
另外，從著眼美國的金融監管向放眼全球監管轉變。由于美國金融機構多為大型國際化金融機構，分支機構遍布全球，所以，美國金融監管改革方案就不能僅著眼于本國，應在積極推動國際社會制定更高的全球性金融監管標準的同時，還要確保美國將實行改革的全球化的監管標準與全球金融監管標準相一致，只有這樣，才能做到內外統一，監管相長。
(作者單位：中國人民銀行鄭州培訓學院) |