國家財政部近日公布了《2009年4月份上半月部分省區(qū)市政府債券發(fā)行計劃表》,4月份上半月全國計劃發(fā)行284億元地方債。財政部指出,2000億元地方政府債券將主要集中在第二季度和第三季度發(fā)行。
眾所周知,在擴大內(nèi)需凸顯地方政府財力緊迫時,中央財政代發(fā)成為一種過渡性的嘗試。當然,在當前的制度安排下,中央承擔了代為兌付的“連帶責任”,使這些地方債具有“準國債”特征。長遠來看,最終應該在能合理控制風險的情況下,允許特定地方政府自己發(fā)行真正的“市政債券”,這不僅是當前增加地方政府財力、保障擴大內(nèi)需的要求,而且也是我國財稅體制發(fā)展的必然趨勢。
推進市政債券改革是基于以下幾方面考慮的。首先,發(fā)行市政債券是促使一些地方政府隱性債務得以顯性化的需要。就中國的地方政府債務來看,主要包括直接債務和或有債務兩種類型。其中,直接債務主要有:中央政府債務轉(zhuǎn)化為地方政府債務、中央財政對地方財政的項目貸款、地方政府間借款、地方政府的各種應付項目。而或有債務則主要包括:一些地方政府擔保債務（包括外債）、地方國有企業(yè)債務、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等,這些或有債務都會在出現(xiàn)清償危機時對一些地方政府造成資產(chǎn)損失。在實踐中,市政債券可以為地方政府的隱形負債和或有負債的風險顯性化提供重要的機制。
其次,發(fā)行市政債券也可以從根本上扭轉(zhuǎn)“土地財政”、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。簡單地說,“土地財政”一直為人所詬病,要真正改變這一模式,就要為地方政府尋找可持續(xù)的財源。除了要加快稅制改革、推進財產(chǎn)稅改革、賦予地方政府更多的稅收權限、建立以不動產(chǎn)稅收支撐的地方財政機制之外,也應該允許通過發(fā)行市政債券來解決其資金缺口問題。
另外,發(fā)行市政債券還有深遠的財政管理意義,有利于減輕中央財政的負擔,清晰界定中央與地方的事權、財權關系。我國政府間分級財政的模式正在逐步形成。目前很多地方的基礎設施建設是通過國債再轉(zhuǎn)貸來完成的,即中央政府發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方,用于地方的基礎設施建設,其實質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。這筆錢是列入中央財政的,由中央財政來償付,地方政府只是無償使用。如果改變一下做法,直接由地方政府來發(fā)債,列入地方預算,地方財政來還錢,刺激經(jīng)濟增長的效果是一樣的,但減輕了中央財政的負擔,實現(xiàn)了中央信用與地方信用的梯度開發(fā)。同時,債券市場的公開、公正與公平特點和信息披露機制,也有利于增強地方財政收支行為的透明度,加強對地方政府的監(jiān)督。
當然,最終允許地方政府直接發(fā)行市政債券,還需要有系統(tǒng)的改革思路,以防止債務失控的風險。首先應該選擇特定地方進行試點,由點到面進行。比如發(fā)行債券的地方政府應具備一些基本條件,如:本地國民經(jīng)濟的發(fā)展水平比較高;地方政府項目投資的收益率達到一定水平;地方政府具有較強的管理經(jīng)濟的綜合能力等。另外,還應該盡快完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。例如,對發(fā)行方式、交易方式、擔保機制、稅收優(yōu)惠政策、參與主體限制等方面的政策規(guī)定。還要注意的是,應該盡快推動市政債券評級機構和評級模式的發(fā)展。應當考慮首先針對各地方政府“準市政債券”進行評級,為將來條件成熟時發(fā)行嚴格意義的市政債券創(chuàng)造一定的基礎。 |
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