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《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》(下稱《辦法》)經省政府常務會議通過,昨日予以發布,自今年5月1日起施行。《辦法》規定:省政府建立大氣污染聯防聯控監督、協作、治理機制,協調解決跨地市大氣污染糾紛,協調制訂區域統一的環保政策；建立適用于區域的大氣環境質量測評體系,建立區域灰霾天氣監測、預測、預警體系；明確政府的分工,強調公眾具有檢舉和控訴權。
盡管它是政府規章,還不是地方法規,但這并不妨礙《辦法》成為一份綱領性的文件,推動珠三角防治大氣污染進入到前所未有的新階段。尤其是,它將聯防聯治的核心原則從討論變為現實,確立了大氣污染的區域合作管控機制。在省級統籌的安排下,珠三角將據此結成整體,結束各自為政、慣于推諉的局面,借助于組織、技術、政策等方面的緊密聯盟向空氣污染宣戰。
珠三角應對空氣污染有了方法論。緊接著要做的,就是讓《辦法》從文字闡述轉化為行政和社會動力,令治污的嶄新模式盡快成真。
隨著城際空氣污染的疊加日益加劇,嚴重的治污情勢要求:必須打破畫地為牢的界線,融為一體方能謀劃全局。為此,立足《辦法》的需求,第一要務自然是以合適的方式組成高效的組織機構。這是一個集決策、執行及仲裁為一身的聯合形態,是指揮聯防聯治行動的中樞。它還是《辦法》存在的基礎和先決條件,應當有相稱的權威與行政系統、立法機關乃至社會公眾對接。
完成組織建設后,新建一整套符合區域污染特征的大氣環境質量監測體系尤為要緊。現在使用的測評指標體系已落后,無法準確反映灰霾天氣,更無力揭示珠三角區域性、復合型的污染現狀。更換新的測評體系,其重要性不言而喻,它為聯防聯治措施提供依據,一旦標準缺乏或不夠效用,空氣質量預警就無從談起,應急預案也會淪為擺設,合作治污的效果更會大打折扣。
《辦法》的亮點之一是為公眾參與提供更多保證,它的第七條規定:任何單位和個人都有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。這一規定很重要,在理論上可以終結個人抗議空氣污染的孤立局面。如果輔以完善的程序,這也是讓公民有能力自行啟動《辦法》的依據之一。問題是,在現有的方法論下,市民如果認為權利受到損害,要如何提告仍不夠清晰。
進一步說,《辦法》規定了空氣污染防治的原則、技術指標、治污重點,還制定了經濟懲處的數額。可關鍵是,除了個人以維權名義啟動,執行部門是否有誠意激活《辦法》,假設行政權故意閑置《辦法》該怎么辦?《辦法》依賴的是超越地市利益的省級統籌,萬一污染源屬于省級項目,它還能起到督察作用嗎?換言之,還要考慮到《辦法》施行中可能出現的僵局,以及打破這些僵局的防范性的制度設計。
因而,在落實《辦法》的過程中,省人大秉持立法監督功能,在更高的層級上監督珠三角聯合治污的實際表現很有必要。就《辦法》本身而言,向下要與各個地市對接,要與省直機構的相應職能對接,而與省市立法機關的對接也是題中應有之義。可以把這些對接看成是區域一體化探索的組成部分。聯合治污的出發點就是要施展一體化的優勢,這將為更深層次上的珠三角一體化積累經驗教訓。
《辦法》將聯防聯治的行政區劃定在珠三角城市,不過從長遠看,它也應該為非珠三角地區———比如香港———進入這一防控合作平臺預留余地。2002年,粵港曾聯合發表聯合聲明,希望控制珠三角主要污染物排放總量,并在2010年達標。《辦法》可看作是廣東對這一聲明的呼應,想必向來密切關注珠三角空氣污染的香港也不會袖手旁觀,《辦法》的執行細則當要予以周全顧及。
不管怎樣,《辦法》為幾乎陷入停滯的珠三角空氣污染防治開辟了新方向,為形成新的治理模式創造了機遇。這基本上是一項全新的事業,從任何一種正當的立場去衡量,它都是只準成功不許失敗。 |