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上海市副市長胡延照日前說，不久后出臺的上海有關戶籍政策，將從以往的“指標限定”轉為“條件管理”，今后居住證轉戶口將逐步增加。他表示，上海將參考國外一些城市“居住證累計滿7年可轉戶口”等做法確定相關標準，給予有居住證的來滬人員“依次輪候”轉落戶籍。上海市政府在今年1月召開的地方兩會上宣布，“居住證轉戶籍”的相關操作性的政策文件，將于今年2月底前出臺。
至此，一段時間以來一直處于聚光燈下的“上海戶籍松動”的話題，有了一個基本的說法。
有關大城市戶籍問題，另一項國家層面的政策也備受關注。國務院辦公廳不久前發出《關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》，要求“對企業招用非本地戶籍的普通高校專科以上畢業生，各地城市應取消落戶限制（直轄市按有關規定執行）。”然而，由于拖了一個括號，這條原本應該令人欣慰的新政，卻飽受質疑和批評。確實，眼下戶籍矛盾最為尖銳的正是北京、上海等超級大城市，而新政卻將它們作為特例排除在外。
現行戶籍制度在中國實施以來，北京、上海等大城市的戶口一直比較金貴。改革開放特別是上世紀90年代以后雖然有所松動，但從戶籍制度的層面看，情況依然故我，而且政策也是時松時緊。給人的感覺是，戶籍政策越來越變成了服務于城市發展其他目標的一種“手段”，而不是公民自由遷徙、居住的根本性法律保障。這就更增添了輿論的強烈不滿，這幾年有關通過提高準入門檻“控制城市人口素質”的言論經常遭到一邊倒的痛斥，就是這種社會情緒的鮮明寫照。
不少人認為，城鄉二元結構是中國現代化道路上的最大制度性障礙，也是時下許多尖銳的社會矛盾和社會不公的淵藪。這種認識在大道理上當然沒錯，但問題在于，化解城鄉二元結構的鑰匙在哪里？大多數論者將重點放在了呼吁改革現行戶籍制度（實際上也就是全面放開戶籍）上。但我認為，將中國人生來就分為“市民”和“農民”的這種極不公正的戶籍制度的根源，在于中國社會保障體系的不完整，以及由此衍生的公共資源不公平分配問題。只要后者不能得到改進，即使國家在一夜之間取消戶籍分隔，也不可能真正消弭城鄉二元結構，反而很可能引發許多新的社會矛盾。
從20世紀80年代后期到90年代初，中國在很短時間內取消了包括糧票在內的所有票證。經歷過這段歷史的人都很明白，“票證時代”終結的根本動力，并不是國家取消了票證，而是票證本身越來越失去價值。票證是“短缺”的結果，在短短10年里，國民經濟實現了從“短缺”到“過剩”的巨大轉變，取消票證只是對社會現實的一種追認而已。
以戶籍管制為代表的城鄉二元結構在性質上與票證是一回事，它是“社會保障”這種公共品供應嚴重短缺的必然結果。在沒有戶籍管制的世界其他許多發展中國家，大城市里普遍存在大量的貧民窟，這已成為這些國家經濟社會生活中難以治療的“毒瘤”。道理就在于此——一種能夠發揮現實效果的制度，假如它是不合理的，那必定是一種不合理的社會現狀的投射。因此，我認為當前最需要做的并不是取消戶籍限制，而是逐漸降低城市戶籍的“含金量”，讓“上海戶口”、“北京戶口”越來越不值錢。
如果說改革開放前半段，國家不具備財力建立覆蓋全國城鄉的社會保障體系的話，那么現在已經是時候了。而且，這個問題繼續拖延下去，將會嚴重阻礙未來中國經濟的健康發展和社會穩定。從這個意義上說，本次金融危機應當成為我們償還歷史欠賬的寶貴契機。如果政府希望以巨額財政投入來緩解金融危機對中國造成的沖擊的話，我們的錢首先就應該花在建立覆蓋全國城鄉的社會保障體系上。只要覆蓋城鄉且能夠隨人轉移接續的全國社保體系真正建立起來，相信城鄉二元的問題會像當年那些煩人的票證一樣自動消亡。
當然，這是一個國家層面的問題，靠幾個城市的努力是不可能做到的。但當我們明白了現行戶籍制度的實質意義，就可以為取消現行戶籍制度而做些有實質意義的基礎性準備工作——也就是說，北京、上海等直轄市或大城市，應當在自己力所能及的范圍內逐漸降低戶籍本身的“含金量”。例如，盡可能地拉平非戶籍常住人口與戶籍人口的社會福利待遇（包括普通義務教育和高考的公平性），以方便有朝一日在國家的統一部署下徹底放開戶籍。
其實，這幾年各大城市在這方面已經做了不少有益的探索。北京、上海等地戶籍在過去10多年來已經“貶值”了很多。我還想指出的一點是，那些不希望降低大城市戶籍含金量，而期盼擴大大城市戶籍容量的想法，不過是想“擠上那趟特別班車”，根本無關社會公正。 |