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北京市人大常委會試行在立法前實行的立項論證，其核心訴求是提高立法的科學(xué)性、尤其是防止部門利益合法化。而這一立法改革建議，既需要實踐的深入驗證，更需要制度的有力支持。
近日《新京報》報道，從2008年起，北京市人大常委會試行立法前的立項論證，對立法必要性、立法時機(jī)、立法思路、預(yù)期立法效果等進(jìn)行評估，6個納入試點的立法項目經(jīng)論證后，有的改變了原有立法思路，有的暫緩立法。無獨有偶，廣東省人大常委會前不久也舉行了首次立法項目論證會，對40多個擬立法項目作出重大調(diào)整。
出現(xiàn)在北京、廣東的這一立法改革措施，其核心訴求是提高立法的科學(xué)性、尤其是防止部門利益合法化。按照基本的立法程序，立法活動需要經(jīng)歷立項、起草、審議、通過等各個環(huán)節(jié)，而法案的立項和起草，既是立法的第一步，也是把守立法質(zhì)量的第一關(guān)。基于這一做法符合立法程序正義的基本要求，應(yīng)當(dāng)納入一般性、常態(tài)化的立法程序。
當(dāng)然，觀照當(dāng)下的立法現(xiàn)狀，要全面構(gòu)建起阻擊劣法的事前預(yù)防機(jī)制，還有很多可為空間。首先，就“立法前立項論證”這一制度創(chuàng)新而言，最應(yīng)警惕是防止其流失為一個程序符號。從相關(guān)報道披露的信息看，目前一些地方立法開展的立項論證，參與者多為政府部門和與該部門有密切聯(lián)系的專家學(xué)者，這固然符合立法的專業(yè)性需求，但“部門論證”、“精英論證”能否徹底遏制部門的立法“挾私”欲望，甚至為其提供支持性理由，卻不能不令人疑慮。
因此，擴(kuò)大論證主體、豐富論證渠道等有必要納入論證組織者的考量，尤其是與社會公共利益、公民權(quán)利密切相關(guān)的立法項目，應(yīng)當(dāng)邀請立場中立的第三方社會組織、特別是公民代表參與論證，或通過公共平臺征求社會公眾意見。從立法源頭保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以建構(gòu)起完善的立法項目征集、篩選、論證與調(diào)整機(jī)制。
從目前情形看，民意機(jī)關(guān)的控制力主要彰顯于審議等立法活動的后半程，對立項、起草的前半程卻約束不足，“立項論證”的改革舉措雖然有利于緩解這一弊端，但論證通過后如果仍由部門負(fù)責(zé)起草，依然可能被“部門傾向”所誤導(dǎo)。有鑒于此，地方人大有必要加強(qiáng)專門委員會、立法工作機(jī)構(gòu)等自身的立法力量，盡量自行起草法案，或提前介入部門的起草流程。說到底，民意機(jī)關(guān)只有全面提升立法主導(dǎo)權(quán)，對立法各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)控，才能真正告別“部門提案，人大舉手通過”的傳統(tǒng)立法模式。
更深度的改革方向是，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放目前過于單一、狹窄的立法提案和起草權(quán)限，建立更為開放、多元的立法立項和起草機(jī)制。
上述立法改革建議，既需要實踐的深入驗證，更需要制度的有力支持。2000年出臺的《立法法》對立法立項、立法起草等環(huán)節(jié)幾乎沒有著墨，因此，在條件成熟之時，應(yīng)當(dāng)通過修訂《立法法》等方式，將一些行之有效的立法立項、立法起草改革措施納入制度化、規(guī)范化的軌道。 |