在全力“保增長”的背景下,地方政府發(fā)債取得有限突破——財(cái)政部將有限放開地方發(fā)債。其思路是,在國務(wù)院最終決定分地區(qū)債券發(fā)行額度的基礎(chǔ)上,財(cái)政部將對地方政府發(fā)債實(shí)行“代發(fā)代還”。在操作層面上,地方政府債券被冠以“財(cái)政部代發(fā)XX年XX省政府債券（xx期）”的稱謂,通過發(fā)行國債的方式向社會發(fā)售。而在償還環(huán)節(jié),則由地方財(cái)政將到期本息按期繳送至財(cái)政部的專戶,然后由財(cái)政部代為償還。據(jù)稱,2009年2月1日,由財(cái)政部代發(fā)的地方債券有望正式掛牌發(fā)行。
地方政府發(fā)債是件大事,因此有必要弄清問題的性質(zhì)和影響。
在我們看來,這次發(fā)行的地方債屬有限突破,主要體現(xiàn)在發(fā)債主體不同。1998年,中央政府發(fā)行1080億元國債,再轉(zhuǎn)貸給地方,由地方逐年歸還。無論是債券發(fā)行主體,還是違約責(zé)任的承擔(dān)者都是中央政府。此次不同,雖然中央決定對地方債券發(fā)行的主體進(jìn)行控制,同時對發(fā)行額度實(shí)行總量控制,且規(guī)定了違約懲罰機(jī)制（地方政府違約將被予以罰息處理,在中央地方財(cái)政分賬結(jié)算時予以扣回）,但“代發(fā)代還”機(jī)制表明,債券發(fā)行主體已是各個地方政府,償還債券的資金保障在于地方財(cái)政收入,違約責(zé)任也將由地方政府承擔(dān)。
不過,這也不是真正意義上的地方政府債券,因?yàn)榈胤秸⑽传@得完全獨(dú)立的債券發(fā)行權(quán)力。這也意味著,當(dāng)?shù)胤秸畬?shí)在不能還債時,中央政府仍將為此兜底。然而,這種做法在目前也會帶來很多的問題。
首先,地方債發(fā)行權(quán)會引發(fā)地方政府激烈的爭奪,有產(chǎn)生尋租和腐敗的可能性。現(xiàn)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑,各地財(cái)政吃緊,地方推出的投資項(xiàng)目有18萬億之巨。哪些地方可以發(fā)債？發(fā)行額度多少？如何平衡,就是一個大問題。
其次,不同地方政府的債券可能在市場上出現(xiàn)冷熱不均。上海市的地方債和甘肅省的地方債,市場會選擇哪一家？結(jié)果不言自明。如果有錢的地方再提高債券的收益率,地方債市場會出現(xiàn)明顯的一邊倒。因此,地方債融資會出現(xiàn)明顯的“馬太效應(yīng)”。
第三,中央政府的監(jiān)控成本將會十分高昂。財(cái)政部統(tǒng)計(jì),截至2007年底,國內(nèi)地方政府性債務(wù)總額就超過4萬億元。此次中央希望通過額度控制和限制用途來保證地方債融資的使用效率,如地方發(fā)債募集資金將被限定用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程,以及民生項(xiàng)目,不得用于經(jīng)常性支出,也就是車馬費(fèi)、招待費(fèi)或者辦公經(jīng)費(fèi)。問題在于,這樣的限定是否能落到實(shí)處？按過去的經(jīng)驗(yàn),地方政府的資金使用是很難監(jiān)督的。
第四,這是機(jī)制性的突破,還是臨時之舉？由于真正的地方債券所需的體制環(huán)境并不具備,并且中央保持了絕對控制,此次有條件放行應(yīng)該只是非常時期的非常手段。不過,地方債推出容易收回難,如果經(jīng)濟(jì)低迷要求中央政府繼續(xù)“代發(fā)代還”,中央想停發(fā)地方債恐怕并不容易。
中央有條件對地方發(fā)債開閘,事實(shí)上賦予了地方直接債務(wù)融資權(quán)力。不過在當(dāng)前情況下,國內(nèi)對于地方發(fā)債所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)并未做好準(zhǔn)備,地方發(fā)債的條件還未成熟。這個閘門現(xiàn)在打開之后,隨之而來的各種問題將會在國內(nèi)市場引發(fā)一輪激烈的博弈。中央政府為此做好準(zhǔn)備了嗎？ |
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