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近日，由財政部牽頭起草的、有關加強地方政府債務管理的方案提交國務院等待批復，意味著國內議論多年卻遷延未決的地方公債可能借擴大內需之機啟動。
相關新聞一經公布就引起廣泛的關注。說起來，基于公平和受益原則，用地方公債作為一些地方性公共產品的財源，自有其合理性。因為一項公共設施(如學校、道路、橋梁等)一旦建成，便會長期發揮效益。如果所要建設的公共設施屬于地方性公共設施，那么地方公債就是一項可取的財政工具。雖然現行《預算法》明確規定不許地方政府發債，地方財政預算也不能打赤字，但從長遠來看，隨著地方政府日益成為相對獨立的一級財政主體，積極探索建立地方公債制度，是必要和可取的。
當然，現行規定也有其合理性——在地方政府風險意識還比較薄弱、中央政府間接控制地方公債規模的能力還存在欠缺的情況下，規避公債規模失控風險最有效的方法莫過于禁止發行地方公債了。但最有效的方法未必同時就是效率最高的辦法�，F實是：有一些地方性公共產品適合通過發行地方公債提供，卻因為《預算法》的規定而不能進行，有些地方政府就通過“旁門”發行變相的地方公債，導致企業信用與政府信用、國家信用與地方信用混淆，并因其缺乏透明度而最終失控。1990年代的“廣信事件”就是慘痛的案例。由于這類事件的沖擊，各地方政府的風險意識也在逐步增強，企業信用與政府信用、國家信用與地方信用逐步被投資者所分開，發行地方公債的條件也就逐步成熟了。在這個意義上，上述事件未嘗沒有發揮給人們“上課”的作用。
盡管發行地方公債的必要性已經顯露，但不等于就可以不施加限制。中央必須控制其總體規模，以免失控而最終釀成地方政府倒賬風波，特別是任何公債舉借之前就必須考慮償債來源。1994年分稅制改革之后，財權向中央集中，事權則有下放之勢，地方政府財政自給率普遍下降，以至于盡管我國中央財政目前頗為強勁，但地方財政相對虛弱，省級財政總體呈赤字。根據財政部統計，上半年地方財政一般預算收入15265.21億元，一般預算支出18069.29億元，地方財政赤字高達2804.08億元。而且，地方財政赤字非常普遍——上半年一般預算盈余的僅有北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東7個省/直轄市，其余省級行政區一般預算收支全部赤字。此外，由于地方財政高度依賴土地收入，房地產市場冷卻意味著地方財政收支可能進一步惡化。在此情況下，如果盲目放開地方公債，而不為償債能力做好充分準備，必將為未來埋下隱患。
有鑒于此，在設計地方公債制度之時，需要考慮如何控制總體規模，包括直接管制手段，也包括通過經濟杠桿的間接控制。如美國聯邦政府對地方政府發行的工業發展債券征稅，對控制地方公債無限膨脹發揮了相當作用。在地方政府償債能力建設方面，我們需要推動財權與事權對應，適度強壯地方財源，擺脫地方財政過度依賴土地有償使用費的局面。 |