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10月1日，據(jù)稱為中國首部體系化的地方行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》在湖南正式施行。依此規(guī)定，縣級以上政府作出重大決策必須嚴格遵循五個步驟：調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究。涉及公眾重大利益的決策，一律要進行聽證。
10月11日，中國首個地方政府推出的機動車限行令正式實施。根據(jù)這個《北京市人民政府關于實施交通管理措施的通告》，北京市的私家車被勒令每周停駛一天。一項涉及數(shù)百萬人利益的公共政策，在沒有經(jīng)過民主程序的情況下，在結(jié)束單雙號限行僅一周后就以通告的形式匆匆出臺，從而引發(fā)輿論熱議。《檢察日報》于10月9日刊文質(zhì)疑：尚未問民意，限行何太急？
北京市民對限行的意見如何呢？人民網(wǎng)提供了一個調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：有93.1%的網(wǎng)民認為，私家車限行應提交市人大審議，通過之后方可實施。僅有2.4%的網(wǎng)友認為可由政府發(fā)布命令直接執(zhí)行。盡管這一調(diào)查只是“一網(wǎng)之詞”，卻也反映出，在權力與權利的博弈上，絕大多數(shù)網(wǎng)民注重程序正義。反倒是我們的政府，屢屢在目的正確之下，有罔顧正當程序、恣意弄權之嫌。
根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，完整的所有權包括占有、使用、收益、處分這四項權能。北京市政府以“通告”的形式對私家車采取禁行之策，無疑直接傷害了私家車主的財產(chǎn)所有權———即財產(chǎn)使用權。且先不論私家車限行是否具有合理性，單從程序上看，如果允許政府在無法律依據(jù)的情況下對公民的合法財產(chǎn)進行禁用，那么財產(chǎn)權事實上就不存在了。今天政府以緩解交通擁堵為名限制私家車行駛，明天政府也可以打著節(jié)能的旗號限制空調(diào)的運轉(zhuǎn)。
目的正確并不等于手段正確。決策者不但應具備、更應尊重這一常識。2004年的憲法修正案正式明確規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。私家車作為公民合法的私有財產(chǎn)，其占有、使用、收益、處分四種權能皆受憲法保護，在沒有明確法律依據(jù)的前提下，任何機關、任何團體、任何個人均不得侵犯。普遍存在的一個誤解是，只要多數(shù)市民同意限行，私家車限行就應推行。然而在法治領域，對財產(chǎn)權的剝奪或限制，并不適用于民主原則。蔡定劍教授在《單雙號常態(tài)限行不適用民主表決》一文中對此已有專門論述，筆者深為贊同。以拆遷為例，即便是一個很破也很丑的房子，政府想要拆遷也應該與房屋的產(chǎn)權人進行協(xié)調(diào)，而不是讓全體市民來投票決定。又如，在財產(chǎn)權可由民主來票決的前提下，假設我們就是否同意將中國首富的全部財產(chǎn)平均分配給每位國民來投票，我以小人之心揣測，這個提議很可能會得到多數(shù)同意。但我們是否真能這么做呢？！
政府不能一面大力扶持汽車產(chǎn)業(yè)，一面又限制汽車的使用。要限制，也必須經(jīng)由正當?shù)某绦颉热纭逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》中所提供的制度化解決方案：調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究。當然，對于此類涉及私家車主重大利益的決策，還必須進行聽證。由于私家車限行在事實上剝奪了私家車的部分價值，政府必須提供適當?shù)难a償。盡管這些程序繁瑣而冗長，卻是法治的應有之義，是落實憲法對公民的合法的私有財產(chǎn)進行保護的應有之義。
不但北京的私家車限行應建立在程序正義之上，任何政府的決策都必須具備程序的正當性。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”這是道格拉斯大法官對正當程序的感慨。對于在法律傳統(tǒng)上正當程序理念極為缺乏的中國而言，要完成從實體正義向?qū)嶓w正義與程序正義并重的轉(zhuǎn)變，非一朝一夕所能達成。但湖南既已起步，北京及其他各省、市何妨跟進。所謂行政法治之路，正待從程序法治處破題。 |