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災害問題是人類社會發展過程中必須始終面對的問題。近10年來，我國經歷的長江洪水、非典型肺炎和今年的汶川大地震等重大災害，都給人民的生命、財產造成巨大損失。重大災害可能導致許多問題，其中，在災后對某些物品與服務需求突然增加的情況下，如何有效有序地采購這些物品與服務，是最重要的問題。
建立緊急采購供應制度
災害時期的需求特征決定了災害時期采購特點。需求量大、需求緊迫、需求種類種多等可能導致需求與供應矛盾突然緊張。在這種情況下，如果完全按照市場經濟規則，必然會出現物資匱乏、價格暴漲，或者供應商囤積居奇等現象，使災后的采購與物資供應出現嚴重問題，抗災救災及災后重建也會受到嚴重威脅，受災人員很難獲得救助的機會。一方面，災后采購與物資供應需要社會支援和政府救助，在救災采購方面，社會各界及供應商都應本著對災害援救原則，不會趁機漲價與囤積物資。但是，社會支援更多是倫理和道德范疇的內容，供應商可以遵循倫理規則，但也可以不遵循這些規則，而是使用純市場規則。因此，為了有效保障災后采購和供應，僅僅依靠自覺和倫理原則是不夠的，還必須建立災害時期政府緊急采購制度，通過規范的程序和方式保障重大災害情況下的采購與供應有序進行。雖然我國已經出臺《應對緊急狀態法》和《政府采購法》，但遺憾的是，這兩部法律都未就災后緊急采購制訂相應規定。
確立特殊的采購管理范圍和靈活的采購方式
應對重大災害的采購制度應該包含多方面的內容，重點是建立“三位一體”的政府緊急采購制度。
確立緊急狀態下政府采購規范的資金范圍。災難時期屬于特殊時期，政府對采購的管理職能和范圍需要根據特殊情況確定。一般情況下應該非災害情況管理的范圍更大。災害時期采購資金來源主要包括：政府應對災害的儲備資金，災害發生后政府緊急追加撥付，社會各界的大量捐贈。顯然，政府災害儲備資金、政府緊急救災撥款的采購肯定是政府緊急采購的管理內容。需要討論的是社會各類捐贈款項的緊急采購，是否需要納入災害緊急采購的管理。
社會捐贈的情況可以分為若干不同類型：一部分是直接捐贈給災區的物品與服務，這部分不存在采購問題。另一部分屬于救災捐款，包括捐贈給政府部門的救災資金，這部分顯然屬于財政性資金；捐贈給社會公益組織，如紅十字會、慈善總會及青少年基金會等；對災區有特別指定對象的資金，這一部分資金如果其對象屬于政府部門和公共事業等單位，其發生采購時同樣要納入政府緊急時期采購管理，反之則可以不受政府緊急采購限制。對于各類非政府組織、公益組織所獲得的沒有指定具體對象的社會救災捐贈資金，雖然不屬于財政預算資金，但顯然具有公共性質和特定使用范圍，是以政府公信力為基礎上的援助行為。因此慈善機構所掌握的救災善款，同樣需要政府的適度管理和干預，納入緊急采購制度規范范圍，以取得社會公信和社會監督的效果。
著重解決需求急迫問題，確立緊急狀態采購方式的選擇和運用。為了盡可能順利地滿足緊急需求，緊急狀態下的采購方式可以根據實際情況和實際需要選擇不同方式。對于十分緊急的需求，如地震后的食品、帳篷、救助工具等物資和服務，能夠就近及時采購的，可以采取單一來源采購和詢價采購方式。但采購價格需要評估和公開；對于需求比較緊急，但可以適當延緩的物資與服務需求，可以采取除詢價等以外的競爭性談判采購方式，盡可能尋找到更好更適合的供應商；對于災后恢復與重建中采購數量大、質量要求更高、需要控制成本、增加公開性和透明度的采購項目，應該采取公開招標方式。對于一些需要招標但需求相對緊迫的項目，可以適當縮短招標期限，如將招標期改為15天、10天甚至5天，有效兼顧采購效率和采購的競爭性。
特殊采購需要特殊原則
緊急采購與正常采購的重要區別在于，緊急采購需要特殊原則和措施，重點需要堅持市場性、援助性、強制性及補償性“四性”結合的原則。
“市場性”是指雖然是災害緊急采購，但仍應該堅持以市場性為主的原則，即體現等價交換、尊重供應商的利益的原則；“援助性”和“強制性”則要求災害采購雖不能偏離市場規則，但并不能完全按市場原則進行，而是根據災害時期需求與供應的特殊性，必須從道德倫理與法律制度兩個方面進行規范。道德倫理原則要求供應商本著相互支援和共同救助的原則，盡最大努力為災區及受災民眾提供物資與服務，不從災害供應中追逐利潤。
事實上，這次四川地震發生后，許多供應商不計得失、加班加點為災區民眾生產物品與服務，充分體現了災害供應的援助性；另一方面，重大災難時期的緊急采購，也不能完全靠供應商的良知和支援性，還必須有法律與制度保障，通過制度方式確保災害時期急需的物資與服務需求得以實現。內容包括災害時期供應商一律不得囤積居奇、拒絕供應，或者囤積居奇，哄抬價格、大發橫財。必要時政府可以通過制度規定，實行強制性采購，強制性供應任務分配、價格限制、交貨期限規定等。
實現市場性、援助性與強制性的有效結合，還必須適當做好災后的補償性工作。如果出于倫理原因或者被指定強制供應后，對于救災有突出貢獻的供應商，特別是可能因為以上兩方面的原因而出現利益損失的供應商，政府應該通過適制度設計方式采取補救措施，并使補償過程和補償情況公開透明。
補救措施的內容主要包括：通過對災害時期供應商在緊急采購中的作用和貢獻進行評估，根據貢獻度和虧損情況，對供應商給予補償。
(作者單位：中央財經大學政府管理學院) |